梁发芾：利益集团的保障房

    财政部2月6日发文，要求各地增辟四条投资渠道用于保障性安居工程建设。
    2012年保障房建设要实现新开工700万套，基本完成500万套。2011年的保障性安居工程建设被认为是“砸锅卖铁”的结果，而今年的保障房“砸锅卖铁”也难做到。
    保障房建设的难度，在于两点，一是地方政府需要出钱配套，二是政府需要减免税费。这两点，对于政府来说，都是形同割肉的苦事。出钱配套，是直接拿出真金白银，而减免税费，是收入的减少，也是间接的出钱，对于力求收入最大化的地方政府来说，这两项都是他们所不乐见的。
    但俗话说，上有政策，下有对策。中央政府力推的保障房政策，当然会被地方的各种对策所化解。比如，乘着建设保障房，各地乘机合法化了一直不开口子的集资建房，不用说，它不叫集资建房，叫保障房，列入保障房的范畴，享受保障房的政策，为利益集团服务。
    去年《中国新闻周刊》就报道说，在陕西，把一些企事业单位的内部房纳入保障房的做法较为常见。宝鸡石油钢管厂总投资1.2亿元建设的5栋住宅楼及地下车库，被纳入当地的保障房；西安华衡实业发展有限公司占地1公顷的职工宿舍，开工时间尚未确定，也被算作当地廉租房项目；尚未开建的吴堡县廉租房筹建处，其占用的地块也被界定为廉租房用地。
    其实何止是陕西？笔者所在城市，这几年商品房建设有些萎缩，而城市中心寸土寸金之处，黄河两岸风景宜人之区，拔地而起的巍峨住宅楼，不是商品楼，而是各单位的住宅楼。党政工团机关，有条件的事业单位，以及垄断企业如石油、电力等财大气粗的企业，都纷纷占据要津，获得批文，大建保障房。建成后按照职务、职称、工龄等打分分配，价格基本上是成本价，是市场价的一半甚至三分之一、四分之一。
    这样的经济适用房，显示了领导的政绩，让体制内干部职工获得实惠，可谓皆大欢喜，但对于真正要保障的对象，即那些迫切需要住房的低收入者来说，这样的保障房无异于镜花水月。他们只有去排队等候那些真正的经济适用房，即作为点缀兴建的为数不多的经济适用房。但这样的保障房数量少，地段差，户型小、质量低，竞争激烈，经过重重审核，各项指标合格，也不知什么年月才能轮到。
    这就是说，尽管大量保障房的建设使地方政府困难重重，有砸锅卖铁之忧，但是，这种压力也往往转化成巨大的利益，成为利益集团谋私自肥的契机。所以说，不管表面上保障房建设困难重重，到了年终，各地的任务一定会圆满完成，甚至超额完成。
    显然，保障房尤其经济适用房政策已经严重异化和扭曲。它违背了政策的初衷，改变了政策设定的目标，在执行中严重走形。
    保障房政策的走形，凸显利益集团绑架公共政策的强大能力。按照公共选择理论，利益集团是那些具有某种共同的目的，试图对公共政策施加影响的有组织的实体。在利益集团理论创始人奥尔森的分析中，政府只是利益集团实现自己利益的工具，没有自己实体性的存在。而后来的公共选择理论家则多认为，政府本身有自己特殊的利益和偏好，它通过向不同的利益集团提供不同的财产权谋取自己的利益，它向社会提供服务目的，也仅仅是最大化自己的收入。显然，中国的政府部门和国有垄断企业，无疑是最为强大的利益集团，他们有高度的组织，有高度一致的利益，并且拥有丰厚的资源。他们有制定政策，执行政策的便利，具有影响公共政策的最强大力量。任何一项公共政策，在这些利益集团的操纵和压力下，无不向着他们自身利益的方向发展，使公共政策成为满足其特殊利益的工具。保障房的变种，就是利益集团影响和绑架公共政策的典型体现。
    以政府部门和大型国企为主的利益集团可谓是当今的政治顽症，但能够真正制约利益集团的力量，事实上还在利益集团。如果引入更多的利益集团，使多元化的利益集团互相监督，互相竞争，可以消解一极独大的某些利益集团的影响力，使这些利益集团影响公共政策的能力下降。当然，这只是一个民主的远景，对于解决目前严重扭曲异化的保障房建设难题，远水难解近渴。
    来源:中国经营报