王志刚：政府在收入分配结构调整中该做些什么

    当前社会热议的一个话题是居民收入分配问题。中国经济经历了30多年快速增长之后，人们发现我们社会的收入分配出现了问题。收入分配问题主要体现为三个层面的结构性问题：一是宏观层面，在初次分配中居民收入所占比例在持续下降，国家和企业收入比例则有所上升；二是中观层次，在不同产业或行业之间、不同地区之间以及城乡之间的收入差距也在逐步拉大；三是微观层次，即不同个体的收入在扩大，当然微观层面的收入差距受到了前两个层面的影响。这三个层面的问题集中表现为“两个比重”不断下降的问题，即“居民收入占国民收入的比重”以及“劳动报酬占国内生产总值”的比重都在下降。收入不平等的长期存在甚至扩大，将对社会稳定造成威胁。
    更富流动性的社会将会显著改善居民收入分配
    与收入分配紧密相连的是社会流动性。例如，在中国历史上的东晋时期，实行的是门阀政治，只有高门大户的子弟才可以出任政府要职，这使得社会的流动性不断下降，底层的人们永远无法看到希望而陷入绝望，时间久了就会导致社会动荡。唐代的科举制度则打破了这一僵化体制，给每一个努力奋斗的人都提供了上升的通道，也为统治集团补充了新鲜血液，激发了社会的活力和创造力。如果一个社会充满了流动性，它就能够为每一个人提供更多的发展机会和发展空间。在一个社会中，如果每一个家庭都被永久地固定于某一收入分配组，这个社会不可能是一个公平的社会。
    流动性强的社会让每一个人的生活都充满期待和挑战，富二代未必富，学二代未必学，官二代未必官，穷二代未必穷，一切皆有可能，这就会打破原有的不平等现象，让人们对未来充满信心，同时也保持必要的警惕。相反，如果社会结构固化、僵化，不仅会窒息社会活力，而且会使社会不稳定因素逐渐积累。要保持国家的长期可持续发展，共富才是硬道理，要实现共富就必须构筑开放社会，开放可能会带来短期的不稳定波动现象，但最终会回归长期的繁荣。
    收入分配相关制度需要完善
    现有的制度存在一些问题，弱化了一些民众的收入，使得居民收入分配结构性失衡更加严重。30多年来，低要素成本的制度为中国经济增长做出了重要贡献，是导致“中国奇迹”的重要原因，但它也导致了收入分配的不平等。低要素成本具体表现在较低的工资、利息上。除了低要素成本外，投资渠道不畅，资本市场的不完善、社会管理制度不完善等都扭曲了要素的收入分配。
    一是银行的低利率制度。中国的银行制度存在的一个重大问题就是多年的低利率制度，虽然消费价格指数（CPI）等在不断上涨，但是我们的银行系统一直保持着低利率。一些所谓的应对CPI的指数化理财产品也未从根本上增加居民收入。而另一些利益群体可以充分利用银行的低利率贷款进行大规模的投机活动，房产市场、大宗商品市场、贵金属市场等无不频现其活跃的身影。除了会拉动物价的上扬外，资本品的分配不均对收入不平等具有相当大的杠杆效应，拥有的资本品越多，其获利能力越强，而普通民众想要拥有更多的资本品短期内是无法做到的，这就加剧了收入分配不公。
    二是长期实行的低工资制度。大量的农村富余劳动力以及国企改革等分流出的人员，还有每年毕业的大量高校学生，为中国经济提供了丰富的劳动力供应，这在某种程度上验证了中国低人工成本的合理性。近年来频现的民工荒，似乎预示着“人口红利”时代即将结束。如果不改变现有的低工资制度，仅提高最低工资是不够的，关键是建立一种国民收入倍增的长效机制，否则民众收入就难以显著改善。
    三是不完善的资本市场。中国的股市成立较晚，股市的健康发展可以让广大股民分享经济发展的成果。但是，资本市场中的信息不对称导致的一系列问题，让广大散户感受到的多是波动的风险而非正面的投资财富效应；股市未能体现对社会资源配置的优化作用，相反一些人的频频上市套利更是以牺牲中小股民的利益为代价。证券市场的产品种类繁多，而广大投资者获取信息的能力有限，自身的理财能力也有限，导致一些产品名不符实，让投资者蒙受损失。除资本市场外，产权交易市场也存在着监管不足的问题，让一些国有产权以极为低廉的价格变为私人产权，这也加剧了收入分配不公。
    四是创业制度不足。只有创业才能带动更多的就业，但是现实中容纳就业人口最多、创新能力最强的中小企业却享受不到与国有企业一样的政策和市场待遇，创业所需的资金、人才、技术、管理等要素都存在不足，更加需要政府的大力扶持。社会需要破除传统观念，国内外经济发展经验表明，发展中小企业将会带动一大批人致富，有利于减轻收入分配不公。
    五是社会管理制度不足。前30年中国改革开放强调的是经济管理，对于社会管理考虑不足，当前收入分配不公也更加凸显社会管理的不足：户籍分割导致了劳动者无法享受均等化的公共服务，统筹级次过低的社会保障体系无法促进劳动力的有序流动，也不利于收入差距的减小等。社会管理体制改革还需进一步加强统筹规划和顶层设计。
    六是财税制度设计不足。在当前的财税制度中，对收入分配的调节存在着重劳动所得调节、轻资本所得调节，重收入调节、轻财产调节的问题，对高收入群体调控不力；转移支付规模在增加，但直接落到居民身上的比例还不大，一些惠民项目的绩效评价和公开程度不够，也使得监督不足。
    在居民收入分配结构调节中政府该做些什么？
    政府在居民收入分配结构调节中应当扮演什么角色？政府改变居民收入分配结构的政策工具有哪些？市场和政府的力量是两种重要的调控手段，仅有一个方面是不够的。市场主要解决的是初次分配，政府要通过税收和转移支付来实现二次分配或再分配。此外，还有一个力量容易被忽视，即道德的力量。一个充满责任心的社会是不会坐视居民收入分配持续失衡的，富有的企业和个人应当向困难群体伸出援助之手，捐赠应当成为一种普遍的社会现象，这也是一个和谐社会的重要特征。
    什么是合理的居民收入分配结构？各国皆无定论，但一个好的居民收入分配结构应该是让人们的付出获得相应回报，让人们可以通过努力实现自身的价值。因此，只要政府取之于民而用之于民，企业分利于民并承担必要的社会责任，就能创造一个良好的社会环境。在这样的前提下，即使政府和企业获得了较多的收入份额也没有什么不合理。简单劳动获取的收入份额降低是一种必然现象，人们要做的是增加教育培训、健康等人力资本投入以获取更高人力资本，进而获得更高的收入，此时“劳动报酬”所占比重还会上升。
    总结起来，政府在收入分配结构调整中应该做好以下工作。
    一是成立高层收入分配改革机构。1990年，国务院曾经成立分配制度改革委员会，对收入分配的现状、政策和体制改革进行综合性研究。但松散的协调性形式使其发挥的作用很有限。当前，我国收入分配领域面临的问题和挑战更为严峻，更加需要一个高层次机构来进行顶层设计，并组织协调推进收入分配领域的改革。
    二是政府制定合理的制度以保证起点公平或机会平等。政府要尽量减少不必要的管制，推进垄断行业进一步向民间资本开放，减少寻租空间所导致的灰色收入；还要下大力气改善落后地区的基础设施和人力资本现状。前30年改革开放主要是对外开放，后30年可以加大对内资的开放力度，内资是国内投资稳定且可靠的资金来源。只要政府妥为规划，合理引导，完全可以避免一些不利的现象。
    三是政府要科学设计个人所得税以及财产税制度。调节居民收入分配的一个有力工具是直接税，其中包括所得税、及财产税等税种。然而，目前除了直接税比例偏低外，直接税税收制度设计上还存在一些具体的缺陷。首先，个人所得税目前的分类计征、起征点以及税率级次设计等都具有明显的局限性。改革的方向应该是综合收入计征、以家庭为单位、减少级次并提高高收入档次的税率，考虑通货膨胀以及家庭赡养系数等参数，这样才能体现累进性功能。其次，房产税、遗产税等财产税设计不足。尽管“十二五”规划对房产税作出了明确指示，但要从试点铺开却非易事，遗产税在“十二五”开征尚无可能性。财产税的开征从调整存量分配入手也间接地改进了收入分配，减少了资本或财富分布不均对收入差距扩大的杠杆效应。
    四是政府不仅要让人们增收，更要让人减支。政府当然能够通过一些减税手段让人们增收，但这种增收的效果往往有限，更为重要的是让人们减支。现代社会人们的教育、医疗卫生、社会保障开支日渐增长，作为公共品，这些领域是政府能够有所作为的领域，也是应该作为的领域。除了对弱势群体尤其低收入群体加大社会福利的投入外，扩大对企业社会保险的补贴范围也会改善现有的收入分配结构。此外，政府要通过各项支出管理措施，例如推广“以结果为导向”的绩效预算等手段，落实政府的支出政策，让百姓真正得到实惠。
    五是政府要引导社会的道德重建。道德的力量是一种横贯古今的不朽力量，历代政府无不标榜德治政府，可见道德的重要性。我们需要继续发挥道德建设的引领作用，以凝聚人心，纠正各种不良社会风气。对收入分配的调整也需要道德力量的参与，政府除了率先垂范外，还要创造有利于发扬互助互爱的良好氛围，让捐赠成为富人的日常行为，让慈善和志愿者成为社会的普遍现象，这将减少人们的不安全感并增进互信。重建道德的关键在于责任意识，政府要有责任心，企业和公民也要有责任心，一个充满责任心的社会才是一个良性发展的社会。
    六是通过就业政策提高居民收入获取能力。居民收入分配结构问题的背后，也有居民获取收入能力的不足问题，政府的一项重要工作就是培育居民获取收入的能力，这就需要进一步完善创新就业政策。政府要加强构建就业培训平台，搭建就业信息网络，提供就业指导服务等，从而逐步引导居民就业。对中小企业等容纳就业广的企业要从人才、资金、技术等政策上给予激励，让创业带动就业，提高人们收入。
    （作者：财政部科研所副研究员）