郑幼锋：基本公共服务均等化的财税体制改革

    一、基本公共服务均等化的必要性
    基本公共服务均等化是推进以改善民生为重点的社会建设的基石，是和谐社会建设的必然要求。完善财税体制、推进有利于基本公共服务均等化的财税体制保障制度的建设，是基本公共服务均等化的重要前提。
    当前，我国基本公共服务现状令人担忧，基本公共服务的整体水平偏低。在我国，不仅基本公共服务的整体水平偏低，而且基本公共服务的地区差异也非常明显。东部整体优于中西部，城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺。基本公共服务是实现基本平等和社会稳定的基础，是收入分配中最基本的公平对象，是确保起点公平的重要条件。较大的基本公共服务的地区差距不利于社会公平和和谐社会的建设。实现基本公共服务均等化有利于改善民生和促进公平，是当前公共财政建设的重要任务之一。
    造成基本公共服务不均衡的原因很多，其中最突出的问题是基本公共服务均等化的财税体制保障制度不完善。比如，各级政府的财政支出范围不合理，各级政府之间的支出责任划分不明确，基本公共服务财政投入机制不健全，导致基本公共服务的财政投入总体水平明显偏低；纵向的政府间财力分配体制也亟待改革，特别是纵向的税收体制需要进一步完善，地方政府税收收入能力较弱，地方政府特别是最基层地方政府财政较困难；有利于基本公共服务均等化的转移支付制度尚未真正建立起来，造成中西部地区特别是西部地区地方政府财力不足、基本公共服务的财政投入太少。
    二、基本公共服务均等化的财税体制改革对策
    （一）确保公共服务均等化的财政支出体制改革
    为了实现基本公共服务均等化，首先需要优化和改革各级政府的财政支出结构。这就要求我们必须向以基本公共服务均等化为主要内容的公共财政转化。目前，我国财政支出结构中经济建设支出、行政管理支出仍然偏高，而社会公共管理支出仍然偏低，特别是基本公共服务支出水平偏低。要确保基本公共服务的充分提供，必须优化和改革各级政府财政支出结构，促进政府转型，弱化财政的经济建设职能，把财政支出主要用于公共支出，加大对基本公共服务的财政投入，避免基本公共服务的财政资金被挤占和挪用。财政资金运用要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要方面来，从根本上解决财政的“越位”和“缺位”问题。各级政府如果不能充分体现民意，顺利进行职能转变，那么，基本公共服务体制将很难建立和完善，为公众服务的积极性很可能被机构的私利所左右。总之，为了确保基本公共服务的充分提供，必须按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障基本公共服务的财政投入。当然，财政支出结构的优化目标不是也不可能一步实现，需要逐步改革，系统推进。
    在明确政府整体的支出界限之后，接着就要明确各级政府的事权范围。我国不同层级政府间事权划分不清晰，事权长期层层下移，造成中央与地方各级政府间事权错位。合理界定各级政府的事权，明确划分各级政府的公共支出责任，将地方政府能有效提供的公共服务作为地方政府的事权；中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。一般认为，政府之间事权的划分应该遵循以下原则：1.受益原则。受益原则是指根据受益范围来划分政府的事权，在全国范围内受益的事权划归中央；在区域范围内受益的事权划归地方；受益范围涉及多个区域的事权，划归相关地区的政府协商承担，或由中央政府出面协调，由受益地区共同承担。坚持受益原则就是将利益与责任结合起来，通过受益与义务的相互联系完善财政分配关系，调动各级政府管理公共事务的积极性。2.效率原则。效率原则是根据配置效率来确定事权的归属，基本公共服务由哪一级政府提供效率更高，就由哪一级政府管理。一般而言，政府层级与服务对象越接近，效率就越高。也就是说，事权的划分上应贯彻属地化原则，越分权往往越有效率。3.公平原则和经济稳定的原则。公平原则与再分配紧密相连。由于各地的经济发展状况不一致，财源差异较大，导致地方政府间的财力不平衡。这就需要较高层级的政府统一制定再分配政策，通过规范的转移支付手段来协调各地区财力，使财力困难的地区能够保证提供基本公共服务所需的必要财力，实现社会公平。在经济稳定方面，中央政府往往具有优势，所以，这方面的事权应该划归中央政府来承担。
    根据上述政府间事权划分的原则要求，可以把公共产品分为两大类：全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品受益范围覆盖全国。地方性公共产品受益范围有明显的区域边界，这类公共产品由地方政府提供。关于基本公共服务在各级政府间的划分，笔者认为，应该根据不同基本公共服务的种类而有所区分，具体如下：1.基本义务教育属于区域性公共产品，应该由辖区地方政府提供。其他类似的应该由地方政府提供的基本公共服务还包括公共就业服务、饮用水安全、公路与公共交通、环境保护、廉租房建设、治安、法治环境等。2.社会保障属于再分配范畴，根据公平原则，应该由中央政府提供。因为我国东、中、西部发展非常不平衡，西部地区财力相当薄弱，很多省份无力提供基本的社会保障。因此，根据我国的实际情况，应该逐步过渡到由中央政府提供社会保障服务。这不仅有利于全体国民享受基本公平的社会保障服务，也有利于全国人才的流动。
    一般地说，各级政府承担的事权确定之后，相应地也就确定了财权。如果不考虑地方债和其他收入，则一级政府的财权主要包括自有收入和转移支付两大部分。其中，自有收入是事前的收入，主要是税收收入；转移支付的收入是事后收入，要等待上级政府或同级政府在获得收入后再转移给需要被转移支付的政府。在政府间财权的划分上，大多数理论都倾向于财政分权。但有趣的是，各国政府间财政收入划分的实际变化趋势与大多数的理论主张却并不一致。国际经验表明：地方政府的自有收入并没有出现分权化的趋势。近二十年来，多数国家地方政府的自有收入在总的政府收入中的份额基本稳定或出现下降，少数份额提高的国家，其提高的幅度也没有支出份额提高的幅度大。这样，地方政府支出和收入之间的差距越来越大，即支出责任与筹资能力越来越不对称。这就导致纵向财政不平衡的问题，地方政府越来越依赖于中央政府的转移支付。因此，在支出责任表现为分权化的同时，中央政府通过转移支付的手段对地方政府的控制权进一步加大，这就要求建立规范的转移支付体系，否则，就必须进行中央与地方之间的税收收入划分改革，增加地方政府的自有收入，使地方政府有足够的财力来履行其支出责任。
    因此，建立确保基本公共服务均等化的转移支付制度，进行相应的财政体制改革，是解决我国当前纵向财力不平衡问题的主要途径。在事权层层下移、财权层层上收的情况下，地方政府支出和收入之间的差距越来越大，纵向财政不平衡的问题越来越严重，地方政府越来越依赖于中央政府的转移支付，这就必然要求建立规范的转移支付体系。1994年我国分税制改革后建立的转移支付制度，对缩小地区间发展差异、均衡公共服务水平等起到了一定的作用。但转移支付的规模还较小，不能从根本上缓解贫困地区特别是西部地区地方财政支出和收入之间不平衡的矛盾，不能适应经济社会发展的需要；转移支付的结构也不合理，一般性转移支付的比例过小；转移支付体制还有待完善，转移支付的科学性有待加强；转移支付资金的运用随意性很大，缺乏法律的规范；转移支付采取“基数法”，限制了转移支付对均衡各地区公共服务水平作用的发挥。这些问题都必须以均衡各地区基本公共服务水平为目标来加以解决和完善。
    针对我国各地区基本公共服务差距较大以及财政纵向不平衡的问题，笔者认为，转移支付目标的重点应该转向促进全国各地基本公共服务水平均等化这一任务上来，使全体人民共享改革发展的成果。为了使财政转移支付产生公平和均衡化的效果，借鉴国际经验，应采用“因素法”，以科学的公式确定财政转移支付的规模和数量，逐步缩小、取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，以降低这些地区发生财政危机的可能性，提高欠发达地区和贫困地区满足基本支出的财力。通过建立有效的转移支付制度，解决县、乡财政困难，确保县、乡基本公共服务的提供。
    （二）确保公共服务均等化的税收体制的改革
    除了建立规范的转移支付制度之外，笔者认为，还必须适时推进中央与地方的税权划分改革，建立有利于基本公共服务均等化的税收体制。赋予地方适当的税权，进行中央与地方税权划分改革，建立有利于基本公共服务均等化的税收体制保障，是实现基本公共服务均等化的必然要求，也是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制的必然选择。我国目前实行高度集中的税收管理体制，地方税权太小，不能适应地方财权和事权的需要。比如，税收立法权高度集中于中央，不利于地方税改革和地方收入的稳步提高；地方的税制改革管理权太小，不能适应地方财权和事权的需要；地方收入归属权的“缺位”，使地方税残缺不全，也成为地方财政困难的重要原因。在这种税收体制下，在事权层层下移、财权层层上收的情况下，要真正做到全国各地区基本公共服务均等化是较困难的。因此，赋予地方适当的税权，包括赋予地方一定的税收立法权、税制改革权、税收征收权和收入归属权，推进中央与地方税权划分改革，完善税收体制，是推进基本公共服务均等化的必然要求。
    改革税制结构，特别是要加快推进财产税制改革，使财产税成为地方政府的重要财政收入来源，也是解决地方政府财力不够的重要途径。我国基本公共服务整体水平偏低，最重要的问题是财政投入不足。造成财政投入不足的原因很多，除了政府支出不合理外，最重要的原因之一就是地方财力不够，地方主体税种缺失，导致地方自有收入不能满足财政需求。其他国家的经验表明：财产税在地方财政中的作用非常重要。而我国财产税占税收收入的比例较低，限制了财产税作用的发挥。进行财产税改革，使财产税成为地方财政收入的重要来源，有利于缓解地方财政困难，促进基本公共服务均等化。
    总之，实现基本公共服务均等化，必须从财政支出体制和收入体制的改革入手。改革和完善财政支出结构，解决政府“越位”和“缺位”问题，加大财政对基本公共服务领域的投入力度；健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善税收体制，科学划分中央与地方税权，推进财产税改革，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，加大公共服务领域特别是基本公共服务领域的投入。