郭庆旺 贾俊雪：财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模

    内容提要：本文构建一个最优地方政府支出规模的理论模型，探寻财政分权和政府组织结构对地方政府支出规模的影响机理，并据此构建计量模型，利用1997-2005年间我国县级面板数据进行实证分析。研究表明，纵向政府级次减少和辖区政府数量增加对县级地方政府支出规模均具有显著的负效应，撤乡并镇！改革对县级地方政府支出规模具有显著的滞后负效应。财政支出分权对县级地方政府支出规模具有显著的正效应，财政收入分权则具有显著的负效应。财政收支分权对县级地方政府支出规模的非对称性影响自2002年所得税分享改革以来以及在东部地区均相对较弱。进一步的研究还表明，财政分权特别是财政收入分权对县级地方政府支出规模的影响在一定程度上取决于政府组织结构特点。
    关键词：财政分权；政府组织结构；地方政府支出规模
    *郭庆旺、贾俊雪，中国人民大学中国财政金融政策研究中心、财政金融学院，邮政编码：100872，电子信箱：guoqw@ruc.edu.cn，jiajunx@ruc.edu.cn.本文是国家自然基金项目（70750002）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（08JZD0012）、国家社会科学基金重点项目（10AJY012）、高等学校全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目（200904）和中国人民大学科学研究基金项目（10XNI001）的阶段性成果。非常感谢匿名评审专家提出的宝贵意见。
    一、引言
    财政分权对政府支出规模的影响一直是公共经济学的一个重要研究主题。一般认为，地方政府具有信息优势，更了解本地区居民偏好和公共服务提供成本，且赋予地方政府更大的财政自主权也有助于强化地区间竞争和公众政治参与从而有助于约束地方政府行为，因此财政分权可以促使地方政府提高效率，有效遏制支出规模膨胀（Tiebout，1956；Oates，1972；Brennan Buchanan ，1980）。
    另一方面，政府效率提高会导致公共服务需求增加，且公共服务若具有较大的规模经济效应，或地方政府更加依赖于公共池资源（common ？？pool resource）如政府间转移支付，那么财政分权也会导致政府支出规模增加（Oates，1985；Stein，1999；Rodden ，2003）。就实证层面而言，自Oates （1985）以来，学术界对这一问题进行了大量研究，但尚未给出一致结论。在最近的研究中，Stein（1999）发现对于20个拉美国家而言，财政分权对政府支出规模具有显著的扩张效应。Jin Zou （2002）以及Fiva（2006）发现财政支出分权对政府支出规模具有显著的正效应，财政收入分权则具有显著的负效应。
    Rodden（2003）则指出财政分权对政府支出规模的影响在很大程度上取决于财政分权的特点，若地方政府更加依赖于公共池资源，财政分权将导致政府支出规模增加，相反，财政分权将会遏制政府支出规模膨胀。
    不过，上述研究普遍暗含着政府组织结构（包括辖区数量和政府级次）是一成不变的假设，从而忽略了行政性分权的影响。事实上，过去的数十年间，在俄罗斯和中国这样的经济转型国家，政府组织结构作为一项重要的制度改革均发生了显著变化。一个突出的做法是遵循财政联邦主义的基本主张，强调地方政府的多样性（Oates，1972）。但正如Hochman et al （1995）指出的，不同类型的地方公共物品覆盖的区域往往存在着很大的重叠性，因此地理空间构成了地方政府一个独特的制度环境，减少辖区政府数量有助于更好地实现地方公共服务优化。此外，大量关于政府支出的政治经济学文献认为，由于存在着公共池问题（即公共物品提供成本可以通过公共池渠道转嫁给其他辖区居民），辖区政府数量增加将导致政府支出规模过度膨胀，因此也主张减少辖区政府数量（Weingastet al.，1981）。
    本文旨在系统考察财政分权与政府组织结构（包括辖区数量和政府级次）对地方政府支出规模的影响。我们首先构建一个不完全信息条件下的最优地方政府支出规模理论模型，探究财政分权与政府组织结构对地方政府支出规模的影响机理。我们的模型与Gilbert Pichard （1996）的最优辖区分权模型较为接近。不过，Gilbert Pichard（1996）仅仅考察了辖区数量的影响，并假设地方政府是仁慈的；本文则特别考虑了政府级次和地方政府寻租行为的影响。在一个多级政府框架下，中央政府给予基层政府的转移支付通常要经过更高级次地方政府的再分配，而这些更高级次地方政府与中央政府往往具有不同的政策目标，从而导致转移支付分配政策偏差，进而通过公共池渠道对地方政府支出行为产生额外的扭曲性影响。显然，这种分配政策偏差及其扭曲性影响取决于政府级次的多少和基层地方政府财政分权水平。因此，我们不仅考虑了Gilbert Pichard （1996）强调的外溢效应和成本信息机制，还引入了公共池机制，从而有助于更好地揭示财政分权和政府组织结构对地方政府支出规模的影响机理。与以往文献主要致力于考察地方民主政治体制对公共池问题的影响不同，本文通过强调不同级次政府间分配政策差异的重要性，为深入认识公共池效应提供了一个新的视角。
    在构建了地方政府支出规模决定模型的基础上，本文进一步以我国县级面板数据为基础进行实证分析。改革开放以来，伴随着市场化经济改革的逐步深化，我国政府间财政关系发生了巨大变化，中央集权式的财政管理模式被打破。与此同时，政府组织结构也发生了较为明显的变化——一些县级行政单位被撤并，同时也涌现出一批新的县级行政单位。这为我们的实证研究提供了良好基础，且大样本县级面板数据的应用也有助于得到更为丰富可靠的结论。具体而言，我们不仅估算了一个静态面板数据模型，且考虑到县级地方政府支出规模变化很可能具有很强的持续性，因此还特别估算了一个动态面板数据模型。为了更好地校正内生性问题，我们利用2SLS以及异方差和自相关有效的两步广义矩估计（HAC-GMM）估算了静态面板数据模型，利用系统广义矩估计（System GMM ）估算了动态面板数据模型。
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    六、结论及政策建议
    我们的研究表明，纵向政府级次减少和辖区政府数量增加对县级地方政府支出规模均具有显著的负效应，撤乡并镇改革对县级地方政府支出规模具有显著的滞后负效应。财政支出分权对县级地方政府支出规模具有显著的正效应，财政收入分权则具有显著的负效应。财政收支分权对县级地方政府支出规模的非对称性影响在2002年所得税分享改革以来以及在东部地区均相对较弱。进一步的研究还表明，财政分权特别是财政收入分权对县级地方政府支出规模的影响在一定程度上与政府组织结构有关。
    本文侧重于探讨不同级次政府分配政策偏差及其扭曲性影响的重要性，从而对已有文献进行了有益补充。同时，由于近年来我国县乡基层政府普遍存在着较为严重的财政困难，学术界主张通过完善我国省以下财政管理体制、合理划分政府间财政收支责任以及减少政府级次和辖区政府数量来有效化解县乡财政困难（贾康、白景明，2002；王小龙，2006），本文的研究有助于从支出层面评判这些措施的有效性。本文的研究结果表明，为了有效地约束地方政府支出行为和控制地方政府支出规模，更好地化解县乡财政困难，中央政府应着力做好如下三方面的工作：第一，继续有序推进我国政府组织结构改革，适当增加县级行政单位数量，大力推行以减少分配政策偏差及其扭曲性影响为核心内容的省直辖行政管理体制和省直管县财政管理体制改革。第二，进一步理顺省以下各级政府间财政关系，在财力分配上更多地向县乡基层政府倾斜，特别应采取有效措施增强县乡基层政府的财政自给能力，同时也应努力改变目前公共支出事务过多依赖于县乡基层政府的局面。第三，政府组织结构改革应与财政分权化改革统筹规划、协调推进，促使地方政府提高支出效率，避免支出规模的过度膨胀。
    
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