陈硕：分税制改革、地方财政自主权与公共品供给

    摘要：本文发现20世纪90年代中期以来中国地方公共品供给水平有下降趋势，同时发现较高的公共品供给水平总是和较高的地方财政自主权联系在一起。本文应用分省面板数据，特别利用了1994年分税制改革导致的地方财政自主权的跨时和跨区变化，为上述假设提供了实证证据。本文认为中国在财政分权化过程中面临的一系列既有制度设置可以作为上述因果关系的解释机制。一系列测量偏误和模型选择的检验显示本文的实证结论是稳健的。基于中国的研究支持了那些认为财政分权而不是集权将改善地方公共品供给水平的观点。
    关键词：分税制改革，财政分权，地方财政自主权，公共品，中国
    *陈硕，香港科技大学社会科学部；E-mail：chenshuo@ust .hk.作者衷心感谢北京大学社会学系周飞舟教授对本文最初版本的指导以及香港中文大学大学服务中心（U SC ）为本研究所用数据提供的便利；本文曾入选第八届中国经济学年会，作者感谢会上参与讨论的学者，特别是评论人北京大学经济研究中心李力行教授的宝贵意见；作者同时感谢匿名审稿人的修改建议和意见。文中如有缺失，均为本人修业不深之责。
    一、引言
    财政分权作为一项制度创新，在最近二十年成为世界潮流。世界各国的中央或联邦政府纷纷下放财政管理权，这种现象在非洲、南美和亚洲的发展中国家尤其突出。然而，对于财政分权和地方政府公共品供给水平之间的因果关系，学术界却没有达成一致的意见。不同的理论结构和前提假设会导致大相旨趣的描述性与因果性推论。
    将模型的前提设定在居民可以自由迁徙的社区，Tiebout（1956）论证了向地方政府分权有利于提高该社区公共品的供给水平：相对于中央政府，地方政府更加了解本地居民的偏好。Oates （1972）的研究支持前述结论并认为地方政府在提供公共品上具备更高的效率，其理由和T iebout（1956）相似。
    Oates （2006）进一步认为，财政分权会鼓励地方政府进行试验和制度创新，所以公共服务会变得更加优质。此后，为数众多的学者（Shah ，1998；Wallis and Oates，1988；Wor ld Bank，1994；UNDP ，1993；Galianiand Schar grod2sky ，2002；Faguet ，2004；Zhang et a l.，2004；周飞舟，2006）用实证或个案研究的方式支持了上述理论假设。上述中文文献中关于上述问题的研究虽在结论上符合Tiebout （1956）的预测，但其背后蕴涵的因果机制也许呈现出不同的图景。由于存在严格的户籍制度，中国的人口并不能完全自由地流动（乔宝云、范剑勇和冯兴元，2005；傅勇和张晏，2007）。此外，较之企业增值税，个人所得税在中国税收收入中比重过低，也使得地方政府对居民流动的反应缺乏弹性。
    尽管偏好分权的观点已被众多国家财政改革的实践支持，但是近年来也出现了很多质疑分权优越性的理论。这些研究将注意力放到分权优越性所依靠的那些假设上，他们认为在民主体制和社区代表权等前提不具备时，分权反而会带来更坏的影响。Litvack ，Ahmad and Bird （1998）就警告作为前述理论的前提条件）））设计良好的制度在大多数发展中国家其实并不具备。因此，在这些国家的分权尝试中，公共服务的水平和效率并没有达到预期水平。这种结果尤其适用于以下三种情况：公共品具有较大的外部性（Jacques et a l.，1996；Lockwood，2002；Besley and Coate ，2003）；地方政府缺乏技术、人才和财政能力（Smith ，1985；Crook and Sverrisson ，1999）；以及当地方政府之间存在着竞争关系（Keen and Marchand，1997；Janeba and Wilson，2003）。需要指出，上述三种情况并非外生于分权过程，就中国的经验来说，地方政府之间的竞争正发生于财政分权化过程中，其竞争程度在20世纪90年代中后期变得更加激烈。Azfar et al .（2001）考察了正在经历财政分权改革的乌干达和菲律宾，他们发现分权并不自动地改善地方福利。同样是针对乌干达的研究，Akinet a l.（2005）进一步揭示了在分权化过程中该国地方政府并不情愿增加公共品支出。
    到目前为止，财政分权和地方公共品供给水平的关系并没有得到足够的实证检验，基于中国的研究则更少。West and Wong （1995）分别在1993年和1994年对山东、河北和贵州三省进行实地调研来考察财政分权对社会服务的作用，他们发现一些重要的社会服务，比如教育和医疗的人均支出在省际之间存在较大的差异。T he China Human Development Report （UNDP，2000）也认为财政分权导致公共服务水平恶化。这些个案或者描述性研究的结论很有价值，但也值得我们再思考。傅勇和张晏（2007）利用1994年以后的数据发现地方政府财政支出结构在分权化过程中出现/重基本建设、轻人力资本投资和公共服务0的扭曲，该发现很有启示意义，其结论也被其他研究所佐证（王世磊和张军，2008）。问题是，如果研究设计仅覆盖1994年之前或之后，这意味着没有利用1994年改革带来的地方财政自主性变化，公共支出扭曲的原因到底归咎于财政分权还是集权依然不明确。此外，有些学者的研究虽然覆盖了1994年财政改革前后，不过研究的重点集中在地方政府的支出效率（陈诗一和张军，2008）和地方政府行为（包括支出行为）上（陈抗、Hillman 和顾清扬，2002；平新乔和白洁，2006；张军、高远、傅勇和张弘，2007；Li ，2007）。1因此，为了更加可信地估计该关系，本文采用的研究设计同时覆盖了1994年财政改革的前后时期，以此捕获此次改革导致的中央地方财政关系的巨大变化，同时设计出的分权指标也可以一致地描述分税制改革前后的中央地方财政关系。该研究发现地方公共服务供给水平在分税制改革后有显著下降，同时较高水平的公共品供给一般和较高的地方财政自主性联系在一起。这篇基于中国数据的研究应被视作现有考察财政关系和公共品供给文献的一部分，其结论支持了那些认为财政分权改善公共品水平的观点。
    本文组织结构如下：第二部分介绍1994年财政改革的背景，同时描述公共品供给水平在改革前后变化的机制并提出假设，第三部分介绍本文采用的分权指标，第四部分描述计量模型及用到的数据，第五部分是对于实证结果的解释和稳健性检验，最后是本文的结论。
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    六、结论
    本研究采用来自中国的数据实证地验证了财政分权和地方公共服务水平之间的因果关系。自1978年以来，中国逐步摆脱计划经济，同时地方政府也享受到了前所未有的财政自主权。但是中央政府在1994年推行了旨在加强自身财政权力的分税制改革却极大地改变了这种趋势。这次集权化的财政努力为我们考察财政分（集）权对其他领域内的变化的影响提供了难得的机会。
    本次研究的样本同时覆盖了1994年改革前后，相对于其他仅仅考察分税制改革前或者改革后的研究，其结论具有普遍性并更令人信服。研究发现相对于分税制改革前，公共服务在地方的供给水平在改革实施之后有显著的下降。同时，较高水平的公共品供给一般和较高的财政自主性联系在一起。此外，该关系并没有地区性的差别，因此其背后的解释机制应是一种全国性因素。
    本文用来自中国的数据得到的结论支持了那些认为财政分权而不是集权将改善公共品水平的观点。
    此领域中大部分的研究都是描述性而不是分析性的工作，得出的结论也多为变量间的相关关系而非因果关系（Bar dhan ，2002）。以上的研究却清楚地揭示了中国语境下分权对公共品供给的影响机制：首先，改革开放以后，地方政府提供公共品换取中央政府政治支持一直是解释中国地方政府公共支出的逻辑，同时，经济绩效对于地方政府官员的政治前途也发挥着重要的作用。以上逻辑和标准（制度设置）适用于整个中国的中央地方关系，并在1994年以后保持不变。其次，1994年的分税制改革使得地方政府失去了很多财政收入来源。这些措施不可避免地造成地方政府的财政压力，但是改革更多地涉及中央地方对整个财政收入的再分配，并没有导致中央地方支出责任的再划分。最后，20世纪90年代中期以后，外来资本逐渐成为地方政府新的经济增长点。地方政府围绕吸引外资展开的竞争日益加剧。考虑到上述政治逻辑，面临财政压力和同级政府竞争的地方政府自然会改变其支出结构：在保证自身运转的前提下，将有限的资源优先投入到基础设施建设，以此来吸引外来投资，推动任内经济增长。而其他外溢性比较高或者不作为晋升决定因素的领域则被忽略。本文并没有检验T iebout和Oates等学者关于财政分权促进公共服务的模型在中国的适应情况。中国经验明显呈现出另外一种图景：1994年后地方公共服务水平恶化的原因是地方政府支出结构变化导致公共服务财政支出不足。
    本文考察了中国财政分权过程中中央地方财政关系的变化对地方政府财政境况和支出结构的影响。本文的意义在于对中国经济增长环境下财政分权和地方公共服务之间关系的考察，其所揭示的基本结论使我们注意到经济高速增长所带来的代价。对这些问题的关注必将改善中国经济发展的质量。
    
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