中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为

    内容提要：基于最新的实证研究文献，本文使用中国1994—2004年度27个省份的面板数据和系统广义矩方法估计了中国地方政府的周期性政策反应函数。估计结果表明，无论是基于全部政府支出，还是基于分类支出，中国地方政府都实行的是一种在衰退期比繁荣期更为积极的“扩张偏向的财政政策”。本文认为这种“扩张偏向的财政政策”就是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个可以解释的结果。接着，本文利用两个政府竞争指标证实了上述假说。最后提出了相应的政策建议。
    关键词：反周期性财政政策；顺周期性财政政策；政府竞争；预算软约束
    *方红生，浙江财经学院经济与国际贸易学院，邮政编码：310018，电子信箱：fudancenter7@yahoo.com.cn；张军，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心，邮政编码：200433，电子信箱：junzh-2000@fudan.edu.cn.本文为国家社科基金项目（08CJL008）、国家自然科学基金项目（70873022）、浙江省自然科学基金项目（Y6080332）、浙江省优秀青年教师资助计划项目、浙江省高校人文社科重点研究基地（财政学）的研究成果和2009年度中国经济学年会入选论文。除此之外，本文的研究还得到复旦大学国家哲学社会科学中国经济国际竞争力研究创新基地区域竞争力研究项目“金融深化、财政分权和中国的地区经济发展”以及上海市重点学科建设项目（西方经济学）的资助，作者深表感谢。本文初稿曾在浙江财经学院的“双周学术论坛”上报告过，与会者提出了建设性评论，匿名审稿人给出了十分宝贵的意见，陈诗一和傅勇给予重要数据支持，一并表示感谢。当然，文责自负。
    一、引言
    在过去的十年中，国际经济学界越来越关注宏观调控经验中的财政政策行为。出人意料的是，研究发现，很多发展中国家的财政政策竟然是顺周期的（Gavinand Perotti ，1997；Talvi and Vegh ，2005；Cat？o and Sutton，2002；Kaminski et al .，2004），这与传统的看法不符。根据凯恩斯主义理论，一国政府应该实施反周期性财政政策，否则会导致宏观经济不稳定；而根据新古典主义理论，一国政府应该实施政府支出和税率不变的政策。因此，大多数经济学家都同意这样的看法，即顺周期性财政政策将对一国的宏观经济稳定有害。然而，一国政府为什么会采用这种不利于宏观稳定的顺周期的财政政策？最新的研究认为，除金融约束外，最根本的因素还是在于一国的政治制度和政府治理体制（Tornelland Lane，1999；Talvi and Vegh ，2005；Woo，2005；Alesina et al ，2008）。
    中国的现实情况是怎样的呢？方红生、张军（2009）首次对这个问题进行了较有创新性的研究。其创新性主要表现为两点。第一点是方法上的。他们发现现有文献中关于顺周期性的两阶段研究方法只会给出两种研究结论，要么认为一国或地区实施的是一种顺周期性财政政策，要么认为一国或地区实施的是一种反周期性财政政策，除此之外，没有第三种政策。而一阶段方法尽管可以克服上述局限，但是在考察政策行为的决定因素方面会遇到麻烦。因此，他们完全抛弃了现有的研究方法。第二点是理论上的。根据现有文献和中国的现实特征，他们提出了一个解释中国地方政府扩张偏向的财政政策的假说，认为中国地方政府扩张偏向的政策就是中国式分权的治理模式和缺乏良好的制度约束互动的一个可以解释的结果。
    本文试图对以上两点做出改进。第一点，在方法上，我们承认有个权衡取舍，但是现有的一阶段方法在对一些因素进行控制的基础上可以很好的估计出政府在不同经济周期阶段上的反应函数，而方红生、张军（2009）关于“扩张偏向的政策”的研究结论或许是一阶段方法中控制因素的影响所致，并不是政府对经济周期的直接反应。因此，从试图揭示事实的角度看，我们更偏好一阶段方法。实际上，最新的几篇实证研究文献都采用的是这种方法（Andersen and Nielsen，2007；Jaimovich and Panizza ，2007；Hercowitz and Strawczynski，2004），但是这些文献在他们的文章中根本没有被提及，或许正是这种重要的遗漏导致他们最终放弃了一阶段方法。有意思的是，即使我们采用了最新实证文献中的“标准”做法，中国地方政府依然采用的是“扩张偏向的政策”。其中“标准”做法具有两个主要特征，一是在计量方程中引入了“繁荣”（boom）和“衰退”（recession）两个周期性指标，考察政策的反应是否具有非对称性；二是采用工具变量法和（或）系统广义矩方法对内生性进行处理。第二点，在理论上，我们认为中国地方政府“扩张偏向的政策”是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个可以解释的结果。我们认为“中国式分权的治理模式”主要解决了中国地方政府有激励实施“扩张偏向的政策”的问题，但是要使这种政策变成现实，还需要解决一个“融资”问题，特别在经济发生衰退的时候。大多数发展中国家为什么在经济衰退时期实行顺周期性财政政策？其中的一个重要原因可能还是受到金融的约束。中国地方政府为什么可以在经济衰退时期实施扩张偏向的政策？一个重要的原因自然是中国地方政府解决了“金融约束”的问题。平新乔（2006）就曾给出一个中国地方政府“预算内软约束”和“预算外基本无约束”的著名论断。陈抗等（2002）曾提出“攫取之手”的概念，他们认为预算外收入和制度外收入基本上反映了“攫取之手”的行为。我们认为正是这种“攫取之手”解决了“金融约束”的问题，从而导致中国地方政府“预算软约束”。除以上两点改进外，在检验理论假说部分，采用以税收为基础构造的政府竞争指标（傅勇、张晏，2007），并且构造了一个以土地出让均价为基础的政府竞争指标，以此增强理论检验的稳健性。
    本文的结构安排如下：在第二部分，基于最新的实证研究文献，我们采用1994—2004年度的中国省级面板数据估计中国地方政府的周期性政策反应函数。计量结果显示，无论是基于全部政府支出，还是基于分类支出，中国地方政府都实行的是一种在衰退期比繁荣期更为积极的“扩张偏向的政策”。第三部分是理论假说及其检验部分。理论假说是对第二部分所发现的“扩张偏向的政策”进行理论解释，我们认为中国地方政府“扩张偏向的政策”就是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个可以解释的结果。随后，我们采用两个政府竞争指标对其进行检验。计量结果显示，我们的理论假说被证实。最后是结论与政策含义。
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    四、结论与政策建议
    基于最新的实证研究文献，本文使用中国1994—2004年度27个省份的面板数据和系统广义矩方法估计了中国地方政府的周期性政策反应函数。估计结果表明，在衰退期，中国地方政府执行的是非常积极的反周期性财政政策，即实际GDP 每低于潜在GDP 一个百分点，中国地方政府的政府支出占GDP 的比重将会平均增加约1.7个百分点，而在繁荣期，中国地方政府执行的是顺周期性财政政策，即实际GDP 每高于潜在GDP 一个百分点，中国地方政府的政府支出占GDP 的比重将会平均增加约0.25个百分点。除此之外，我们还估计了三大地区的周期性政策反应函数。估计结果表明，东部和中部地区都明显采用的是在衰退期比繁荣期更为积极的“扩张偏向的财政政策”，但强度有别。具体地说，在东部，实际GDP 每低于潜在GDP 一个百分点，东部地方政府的政府支出占GDP 的比重将会平均增加约1.3个百分点，而实际GDP 每高于潜在GDP 一个百分点，东部地方政府的政府支出占GDP 的比重将会平均增加约0.32个百分点。在中部，实际GDP 每低于潜在GDP一个百分点，中部地方政府的政府支出占GDP 的比重将会平均增加约1.75个百分点，而实际GDP 每高于潜在GDP 一个百分点，中部地方政府的政府支出占GDP 的比重将会平均增加约0.53个百分点。
    这也意味着与东部相比，中部地区政府采用的是更为积极的“扩张偏向的财政政策”。不过，与其他地区相比，西部地区政府在繁荣期并没有明显采用的是顺周期性财政政策而是采用的中性政策，但在衰退期则采取的是更为积极的反周期性财政政策。具体地说，实际GDP 每低于潜在GDP 一个百分点，西部地方政府的政府支出占GDP 的比重将会平均增加约2.18个百分点。然后，基于现有文献和中国的现实，我们对“中国扩张偏向的财政政策”提供了一种理论解释，我们认为“中国扩张偏向的财政政策”就是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个可以解释的结果。最后，我们利用两个政府竞争指标证实了上述假说。
    本文的政策含义有以下几点。第一，中国式分权治理模式是一把“双刃剑”，即对于治理经济衰退非常有效，但一旦经济处于繁荣时期，中国地方政府将不可避免地成为经济不稳定的加速器。因此，如何让中国地方政府在经济繁荣时期也有助于宏观经济的稳定是关键。我们认为方红生、张军（2009）的建议是一个不错的选择，即要将中国式分权治理模式中以GDP 为主的政绩考核机制调整为以经济稳定优先并兼顾民意的政府考核机制。第二，我们的研究结果表明，中国式分权的治理模式之所以可以有效地治理经济衰退问题，实际上还得益于中国的财政体制安排给予了中国地方政府“攫取之手”的行动空间。在当前的金融体制下，没有这个行动空间，中国地方政府很难很好地解决“金融约束的问题”。但是，中国的财政体制安排却有着太多的问题（平新乔，2006；陈抗等，2002）。从本文的角度看，中国地方政府积极的反周期性财政政策的成功实施可能是以中国民间的消费需求和投资需求的下降为代价的。显然，这不是我们愿意看到的结果。因此，如何在合理规范预算外收入的征收和管理的同时又能解决经济衰退期下的中国地方政府所面临的“金融约束的问题”是另一个关键。我们认为，中国地方政府在经济繁荣时期进行储蓄并配合在经济衰退期发行地方债是一个可行的政策选择。第三，无论是基于全部政府支出，还是基于分类支出，我们所估计的中国地方政府的政策反应函数都是“扩张偏向的财政政策”，这提醒我们要务必关注中国地方政府的财政政策的可持续性问题。为确保财政政策的可持续性，我们认为，除调整政府考核机制外（即第一点），中央政府还要设计出一个可确保中国地方政府在经济繁荣时的财政盈余得到储蓄的财政安排。Hagen and Harden（1995）和Eichengreen et al .（1996）就曾建议一个国家应设立一个如同独立的中央银行这样的独立的“国家财政委员会”（national fiscal council ）机构以便抵制外界的政治压力，我们不妨参考借鉴之。除此之外，构造制度约束（即制度检查、公共决策过程的制衡和良好质量的政府制度）也是实现一国财政纪律和财政健康的重要保证（Woo ，2005）。
    
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