中国地方政府扩张偏向的财政行为：观察与解释

    摘要：本文考察了中国地方政府的扩张偏向的财政行为。本文认为扩张偏向的财政行为是中国式的分权治理模式与缺乏良好制度约束相互作用的结果。本文利用中国28个地区的1994—2004年的非平衡面板数据和Probit模型方法验证了这个假说。本文的政策含义是，要使地方政府执行有利于宏观经济稳定的财政政策，除需要良好的制度基础设施之外，最根本的还是要将中国式分权治理模式中以GDP为主的政绩考核机制调整为以经济稳定优先并兼顾民意的政府考核机制。
    关键词：扩张偏向的政策，中国式分权，Probit 模型
    *方红生，浙江财经学院经济与国际贸易学院。通信地址：浙江省杭州市下沙高教园区学源街18号，310018；E2mail ：fudancenter7@yahoo.com.cn.张军，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心。通信地址：上海市邯郸路220号，200433；E2mail ：junzh_2000@fudan.edu.cn.作者感谢陈钊教授、陆铭教授、王永钦副教授、张晏副教授和匿名审稿人的评论和建议，感谢陈诗一博士、傅勇博士、罗长远博士和高远博士所提供的重要数据支持，樊潇彦博士和刘修岩博士在计量技术方面的帮助和第八届中国青年经济学者论坛与会者的有益评论。方红生还要感谢国家社科基金项目（08CJL008）、教育部人文社会科学基金项目（05JC790110）、浙江省自然科学基金项目（Y6080332）、杭州市社科项目（B08LJ02）和浙江省优秀青年教师资助计划项目的慷慨资助。张军感谢教育部重点研究基地重大研究项目（05JJD790076）和教育部长江学者配套研究项目的慷慨资助。文责自负。
    一、引言
    近年来，国际经济学界越来越关注宏观调控经验中的财政政策行为。出人意料的是，研究发现，很多发展中国家的财政政策竟然是顺周期的，这与传统的智慧不符。人们相信顺周期性的财政政策应该对长期经济增长过程中的宏观经济波动负主要责任。然而，一国政府为什么会采用这种不利于宏观稳定的顺周期的财政政策？新政治经济学文献认为，除金融约束外，最根本的因素还是在于一国的政治制度和政府治理体制。
    中国的现实情况是怎样的呢？本文通过考察1994—2004年中国28个地区的非平衡面板数据发现，在经济繁荣期，中国地方政府有63178%的概率在执行扩张性政策，而在经济衰退期，中国地方政府有75116%的概率执行的并不是紧缩性政策而是扩张性政策。这意味着中国地方政府倾向于执行的是扩张偏向的财政政策，而不是所谓的顺周期性财政政策。
    本文将在借鉴相关文献的基础上提出一个解释中国地方政府扩张偏向的财政政策的假说，该假说认为中国地方政府扩张偏向的政策就是中国式分权的治理模式和缺乏良好的制度约束互动的一个可以解释的结果。这表明为确保中国地方政府忠实履行中央政府的宏观调控政策，政治说教和行政干预并不是一个根本之策。与此同时，我们认为该假说是中国经验对现有理论的贡献。
    在本文，我们将研究对象定位在扩张偏向的财政政策，而不是顺周期性的财政政策。我们将指出，将后者作为研究对象可能是误导的，因为国外经济学家所发现的顺周期财政政策的典型事实与其度量的方法有关。
    另外，我们在本文中解决了研究对象变化后的研究方法问题。通过与其他方法进行比较，本文指出，Probit 模型方法是用于研究扩张偏向的财政政策的一种适当的方法。我们通过构造中国式的分权治理和制度约束的代理变量，证实了本文提出的假说，其中代理变量分别是政府竞争指标和反腐败指标。计量结果表明，政府竞争对财政政策扩张偏向的边际影响是反腐败力度的函数。具体地说，反腐败力度越大，边际影响越小。一个更有趣的发现是，若反腐败力度超过某一临界值，边际影响即为负，也就是会导致地方政府不再实行扩张偏向的财政政策。
    我们的这一结果与Woo （2005）的研究结论非常相关。他的理论和实证结果表明，良好的制度约束有利于政府实行反周期的财政政策。另一方面，我们的工作实质上也分别为马俊和刘亚平（2005）的借债假说以及周黎安（2007）关于“晋升锦标赛模式”的粗放式财政扩张效应的理论分析提供了间接和直接的经验支持。
    本文的结构安排如下：在第二部分，我们将对顺周期的财政政策的经济研究文献进行综述和评论，目的是想从中汲取理论和经验研究的经验和教训。第三部分，我们给出了中国财政政策扩张偏向的典型事实，并在借鉴相关文献的基础上提出了我们的理论假说。在第四部分，我们说明了计量模型、指标选择和数据的来源。第五部分给出了计量结果的报告。最后是结论与政策含义。
    六、结论与政策含义
    本文首先在借鉴国内外文献的基础上提出了一个解释中国地方政府扩张偏向的财政政策的假说，该假说认为中国扩张偏向的财政政策就是中国式分权的治理模式与缺乏良好的制度约束互动的一个可以解释的结果。然后，本文利用中国28个地区的1994—2004年的非平衡面板数据和Probit模型方法对这个假说进行了验证。实证结果表明，政府竞争对扩张偏向的财政政策的边际影响是制度约束的函数。当制度约束超过某一个临界点后，中国式分权的治理模式所内生出来的政府竞争激励不会导致扩张偏向的财政政策，否则，则会导致扩张偏向的财政政策。这意味着我们的假说很好地通过了中国数据的检验。
    在政策含义方面，我们的假说及实证结果表明，要校正中国扩张偏向的财政政策（特别是在经济繁荣时期），除打造良好的制度基础设施外，最根本的还是要改革中国式分权制度安排。如何改革？与本文相关的现有研究给出的倾向性意见是，除理顺政府间财权和事权外，改变政绩考核机制是关键（傅勇，2007；周黎安，2007）。就后者而言，基本上有两种思路，第一种是由一种比较单一的增长指标变成更具综合性的指标体系，纳入环境质量及相关要素，如绿色GDP指标，以尽量减少地方官员的努力配置扭曲。
    但是，这种思路也有其潜在的成本。一是当将一些不容易量化的指标加以量化时，会有测量误差；二是只要有量化的考核指标和不能被量化的维度，官员努力配置的扭曲就不可避免；最后，指标体系越复杂，因素越多，在执行过程中就越主观（比如权重的确定可能因人而异），标准就越模糊，激励效果将随之降低。所以他们认为这只能代表一种局部的改进。
    第二种是一种更根本的解决之道，即按照中央的科学发展观以及和谐社会的要求，将政府公共服务的对象——公众对政府施政的满意度放入官员的考核进程，以便保证地方政府对辖区内的公众需求有正确而灵敏的反应。但是，我们认为即便是第二种思路都不能满足本文的需要。这是因为Haggard （1990）的研究发现，与政治集权的政府不同，民主制的政府往往面临着利益集团的压力或者再分配的压力。这样，在经济繁荣时期，这种再分配压力将使政府不可避免地执行扩张偏向的财政政策或顺周期性的财政政策。Alesina and Tabellini （2006）的理论和经验研究也表明，民主是导致顺周期性财政政策的根本原因。
    因此，我们建议中央政府可以考虑一个以经济稳定优先并兼顾民意的政绩考核机制。我们的理由是，由于这样的考核机制使地方政府关心的是经济稳定增长而不是超常规增长，着重的是弥补市场机制的失灵，因此它应该使地方政府更可能执行的是有利于科学发展的财政政策，而不是粗放型增长的扩张偏向的财政政策。其中经济稳定的度量指标可以是产出缺口的变异系数与通货膨胀率的变异系数。由于后者更容易度量，因此，通货膨胀率的变异系数应是衡量经济稳定的较好指标。