武玉坤：中国公共预算研究述评：对期刊论文的评估(1998-2007)

    「摘要」论文旨在对近十年来发表于期刊的中国公共预算研究进行初步的计量性评估，考察现有公共预算研究的学科视角、研究焦点、研究方法和研究质量，尝试回答当前中国公共预算研究处于一种什么状况这一问题。评估发现，虽然近十年来我国公共预算的相关研究在数量和质量上都有所改进，但现有期刊上刊载的公共预算相关研究的学科来源较为单一，大部分研究缺乏制度性资金支持，研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位、既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力。
    「关键词」公共预算研究；研究主题；研究质量；研究方法
    *武玉坤，华南农业大学公共管理学院，讲师。本文曾在第二届"中国公共预算研究"全国学术研讨会上宣读，感谢与会专家对本文提出的宝贵意见。感谢马骏教授对本文提出的宝贵意见，感谢匿名审稿人的评审意见。
    基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目"国外公共行政学前沿理论及其借鉴"（编号06JJD630022）。
    当下的转型中国，公共预算逐渐成为一个重要的研究领域。近十年来，公共预算的相关研究取得了可喜的成就，研究数量不断增多，研究主题范围不断扩展，研究质量也有所改进。但目前还没有对中国公共预算研究的综合性评述。适时的评估与反思是增进知识积累、完善和改进研究的有效方法。当前的公共预算研究都是从哪些学科视角展开的，现有研究关注公共预算的哪些主要方面，研究的质量如何等问题都有待评估。针对这些问题，本文旨在对近十年来公共预算的相关研究进行初步的计量性研究，以期对后续研究提供有益平台，促进我国公共预算相关研究的展开与深入。
    一、文献来源、选取方法和指标设计
    （一）文献来源、选取方法
    本文评估的文献来自近十年来（1998-2007）公开发表于期刊杂志的论文、文章，而相关专著、会议论文、硕博士论文等则不在本次评估之列。由于国内目前还没有专门（或主要）讨论公共预算问题的期刊，因此本文选定"中国知识资源总库"（CNKI）的"中国期刊全文数据库"作为文献来源①，选择时间段为1998年到2007年。按"篇名"带有"预算"的"关键词"进行搜索，共得2309篇文章，剔除"企业预算"、"通知"、"公告"等明显的非"公共预算研究"的文章后，共得文献996篇。
    从研究内容来看，共有100篇文献是关于境外（大陆外）预算改革做法和经验的介绍性文章，有896篇讨论中国公共预算相关问题的文章（为表述方便，本文将这部分文献称为综合性预算研究文献），本文将对这两部分文献分别进行评估。
    （二）指标设计
    1.介绍境外公共预算改革和经验的文献
    对于介绍境外公共预算改革和相关经验的文章，本文主要考察这些文献所涉及的国别及其研究主题，以便考察哪些国家或地区的哪些预算改革经验最能吸引研究者的兴趣。
    2.探讨中国公共预算相关问题的文献
    对于探讨中国公共预算相关问题的文献，主要选用以下评价指标：
    （1）论文发表年份。设计这一指标的目的是了解不同时间段的公共预算研究是否呈现出不同特征和趋势。
    （2）作者的单位与学术地位。设计这一指标的目的是了解"哪些人在作公共预算研究"以及研究者所处的系统与学术地位对其研究倾向有无影响。作者单位分为：高等院校、社科院系统、党校系统（行政学院）、民间研究机构（学会、协会等）、政府部门、政府研究机构、其他或无标明等。研究者的学术地位分为：教授、副教授、讲师、助教、博士研究生、硕士研究生及以下、政府官员、无标明或无学术身份等。
    （3）研究的学科门类。设计这一指标目的在于了解已有研究是从什么学科视角来研究公共预算的，具体门类分为：公共行政学、政治学、财政学、法学、管理学、审计学和无明确门类等。
    （4）研究资助。帕里和克里默（2005：85）指出，"对研究的支持的最主要指示器是财政资助"，设计这一指标的目的是了解制度性资金支持对公共预算研究的影响，具体包括：国家级、省市级政府基金、校级基金、特定基金会等非营利组织和无资金支持。
    （5）研究的中心议题。设计这一指标的目的是了解既有的公共预算研究主要从哪些层面上展开，以便在宏观上了解当前的公共预算研究。具体议题分为：理论类（构建、扩展或修正理论、模型或假设的文章）、议题类（讨论公共预算中广阔议题、趋势或观点的文章）
    和实践类（讨论、说明或调查专业实践中存在的问题或难点的文章）。
    （6）研究主题。马骏教授（2005a：315）曾经指出，公共预算研究的基本问题包括总额控制、配置效率、管理效率和公共责任等四个方面。结合我国的实际情况和公共预算研究的主要问题，本文将公共预算的研究主题划分为：总额控制（包括税收、非税收入、预算外收入、制度外收入等）、配置效率（部门预算、绩效预算、零基预算、预算决策等）、管理效率（预算会计、预算编制、国有资本经营预算、预算执行管理、国库集中支付制度和政府采购制度等）、公共责任（预算执行审计、预算约束与监督、预算法治、人大监督与公民问责、公民参与和民主以及预算透明度等）、综合性预算改革探讨和预算理论研究等六个方面。
    （7）研究阶段。帕里和克里默（2005）将研究阶段分为问题描述、变量识别、确定变量之间的关系、建立变量间的因果关系、为政策的形成而控制变量、评估替代性政策或者项目等阶段。借鉴这一分类方法，本次评估将研究阶段简单地分为：问题描述、变量分析和对策建议三个阶段。
    （8）研究类型。借鉴何艳玲（2007）对研究类型的分类，本次评估采用规范研究与实证研究作为我国公共预算研究的基本分类，"规范研究一般先提出符合预设立场的标准，然后提出如何达到这些标准的对策，并以此作为解决问题和制定政策的依据。相反，实证研究往往会撇开预设立场，致力于在经验事实中证明某一种解释或者建构某一种理论。
    （9）研究规范。设计这一指标主要考察既有公共预算研究的规范性，这一指标包括是否具有文献引用、是否有文献评估、是否有明确的研究问题以及是否有理论假设。
    （10）资料搜集方法。科学的资料搜集方法是保证资料搜集全面、准确的重要保证，进而也成为高质量研究论文的基础。设计这一指标的目的是考察当前公共预算研究的资料搜集方法情况，侧面考察文献的研究质量。按照人文社会科学资料搜集方法的一般分类，本文将资料搜集方法分为参与观察、问卷调查、深度访谈、文献搜集、没有或无标明具体资料搜集方法等类。
    三、总结及讨论
    以上对近十年来公共预算研究的整体状况的描述性统计，可以帮助我们大致了解当前中国公共预算研究的基本情况。在此基础上，本文对中国公共预算研究做如下总结并进行初步讨论。
    （一）关注域外公共预算问题，但关注层次较低
    近十年来对域外公共预算改革经验和做法的相关文献占考察文献总数的10%，可谓关注较多。但关注的层次相对较低，大部分文献是对公共预算改革过程的描述和发展过程的介绍，而对相关国家和地区的公共预算改革的背后动因和借鉴意义探讨不多，对发达国家公共预算改革过程中面临的主要困难着墨甚少，对改革的不足和仍需解决的问题更少有提及。这一定程度上与对域外公共预算理论和实践的研究多以会议论文、专著或译著的形式出现有关。但就公开发表于期刊的文献来看，显然缺乏对域外公共预算改革的深入探讨和分析。
    （二）研究视角较为单一，研究的制度性支持不足
    来自财政学视角的公共预算研究占综合性研究文献总数的近70%（尚未包括未从"公共预算"视角讨论收入问题的财政学文献），是其他研究视角总数的213倍多。这一定程度上说明，政治的、法律的和管理学科中的公共预算研究仍然比较少。就研究资助情况看，没有获得任何资金支持的文献占综合性文献总数的9412%，这说明当前对公共预算研究的制度性资金支持还非常有限，而这种制度性资金支持的缺失显然将极大地阻碍公共预算研究的进展。
    （三）大部分研究是概念化的、非经验性的和非理论取向的
    大部分研究不是从公共预算的实践出发进行实证取向的研究，而更多的是讨论概念性的应然问题。相当多文献属于讨论预算的概念、功能、原则以及良好的预算改革应该从何处着手以及如何进行等对策性研究。相当一部分研究停留在概念之间的循环论证的概念分析层面。少有文章对理论问题进行检验，更少有文章试图进行理论建构。没有经过检验的理论就被看成真理，发达国家的某些做法在没有深入本土化之前就作为解决我国当前问题的万能药。讨论的问题过于具体而对策过于抽象，既缺乏对具体问题相关背景的深入考察又缺乏对指导理论的深入探究。相对而言，对中国公共预算运行的制度背景和运作过程、公共预算的基本理念、良好运算程序所需要的各种制度性支撑的考察和研究还相对较弱。在转型的当下中国，何种持续性的努力有助于推动中国公共预算的现代化进程、阻碍预算改革推进的背后因素是什么、不同层级政府间的预算过程为什么差异这么大、预算过程如何与政策过程结合起来以发挥预算的约束作用等问题还亟待研究。这种研究的概念化、非经验性和非理论化取向将严重制约中国公共预算理论的建构。
    （四）总体研究质量不高，研究的规范性不强
    总体上看，中国公共预算研究的研究质量仍然有待提高。目前，大部分研究是应用性的、非积累性的。大量文献没有明确的研究问题，没有真正的文献综述，甚至没有参考文献。这样，在对前人研究的批判的基础上进行知识的积累性研究便难以形成，也就难以形成高质量的能够为后续研究提供有益的可证实或证伪的研究基础。而"无视过去的经验和研究，这导致今天积累的成果都是乱七八糟的大杂烩"（帕里、克里默，2005：X），难以推进知识的积累性增长。对资料搜集方式的忽视和对科学的研究方法的忽视进一步弱化了既有研究的研究质量。
    现有研究的规范性相当弱。大部分文章没有明确的研究问题和研究假设，没能进行有力的文献综述，甚至很多文献没有参考文献，而这些都是规范的社会科学研究所必备的规范性要求。仅有有限的几篇文献经得起"研究阶段"和"研究类型"等学术研究的规范性考量。就研究阶段而言，大部分文献处于具体操作问题的简单描述阶段，很少有文献考察变量之间的相关关系和替代性政策的选择。绝大部分文献根本没有这种"阶段意识"，而这种对研究阶段的"无意识"造成了很多文献太过笼统而又野心极大，看似涉及了问题的方方面面，而任何一个方面的论述又显得似是而非且不够深入。
    （五）缺乏科学的研究方法，缺少衡量研究质量的统一标准
    科学的研究方法是形成科学的研究结论的有力保障，也是形成知识讨论必要的基础性平台。现有的大部分研究没有给出明确的资料搜集方法和分析方法，文章内容上找不到科学研究所必需的组成部分，既没有明确的研究问题也没有研究假设，既没有有力的文献综述又没有明确的概念化、操作化步骤。同时，现有的相当大一部分公共预算研究，既称不上严格的规范研究，也称不上严格的实证研究。
    规范性研究没能预先提出符合预设立场的标准，然后提出如何达到这些标准的对策，并以此作为解决问题和制定政策的依据。科学研究方法的缺位和研究质量标准的缺失，难以形成高质量的学术研究并推进知识的积累。
    四、小结
    尽管近年来公共预算研究逐渐获得了较多的关注，但相关研究的学科来源较为单一，大部分研究缺乏制度性资金支持，研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的。缺乏对科学研究方法的运用，缺乏相应的研究规范，缺乏衡量研究质量的统一标准，对基础理论关注程度不高，没能在相应的知识体系内进行积累性研究。这一方面与公共预算研究在中国起步较晚，基础较为薄弱有关。另外一方面也与我们目前研究机构现状有关。帕里、克里默（2005：V III）明确指出"某一学术领域中研究的质量和特点通常被认为在很大程度上取决于该领域是一门学科还是一种职业".而目前我国公共预算研究相对薄弱与"研究"更多的作为一种"职业"而不是一门"学科"密切相关。中国公共预算研究的进展也有赖于淡化研究的"职业"、"职称"色彩，而强化其"学科"色彩。同时，中国公共预算研究的深入展开还有赖于财政学、政治学、公共行政学、法学等多学科视角的齐头并进，需要在科学研究方法的指导下按照科学的研究规范深入中国的公共预算运作的实际过程，以增进我们对中国公共预算的了解和认识。
    
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