陈诗一 张军：中国地方政府财政支出效率研究：1978-2005*

    摘要：利用DEA 非参数技术和受限Tobit 模型，核算财政分权改革后中国省级地方政府财政支出的相对效率，结果显示，中国大部分省级政府的支出都不是很有效率的，但比较而言，东中部地区的政府支出效率相对较高且相差不大，西部地区与之相比则低很多。具体来看，20世纪80年代地方财政包干时期，东中部地区的支出效率呈现共同的下降趋势，西部地区变化不大，但在1994年分税制改革之后，地方政府的支出效率总体上得到了显著改善，这主要是由东部和西部地区效率的较大提高所引起，而中部地区支出效率相对于此前几乎没有改善。
    关键词：财政分权；财政支出效率；DEA 核算；Tobit 面板模型
    作者陈诗一，经济学博士，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心（上海200433）；张军，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授（上海200433）。
    *本研究得到了教育部重点研究基地重大研究项目（批准号：05JJD790076）、上海市重点学科建设项目（项目编号：B101）、上海市浦江人才计划和复旦大学985国家哲学社会科学创新基地"中国经济国际竞争力研究"课题的资助，作者表示感谢。同时感谢匿名审稿人的有益建议和姚洋、刘明兴等的有益点评。文责自负。
    一、导言
    中国财政体制的改革阶段大致可以描述为：1978-1993年间实行的行政分权型财政包干体制取代了1978年以前的中央集权型统收统支体制，1994年之后则进一步实行了中央与地方政府的分税体制。可以说，中国的财政体制改革实际上经历的就是一个从集权到分权、从收权到放权的变化过程。在这个体制改革过程中，中央和地方政府的收支比重发生了变化。如图1所示，在分税制之后，虽然中央的财政收入比重从1993年的22.0%上升到1994年的55.7%，但是地方的财政支出比重则在财政包干和分税制改革期间一直处于稳步上升的状态（从1981年的45%上升到2005年的74.1%），这表明地方政府获得了不断增大的财政责任。
    值得注意的是，在地方财政权力大幅度提高的同时，中国地区间财政支出差距却在不断扩大，这典型地反映在各地区实际可支配预算内财政资源的人均财政支出指标上。表1表明，1978年各地区人均预算内财政支出的变异系数为67.9%，1994年为68.3%，2005年则上升到74.2%，这验证了分税制改革后地区间财政能力差距扩大的观察事实。有意思的是，人均财力较高以及地区内财力差异程度也较高的省份主要分布在东部地区，但是两个指标都最低的却是中部地区，而非西部地区。对人均预算内外总支出数据进行分析，也得出相同的结果。这种财政能力的差异不可避免地会导致地方政府之间在提供公共服务能力上的差异，最终体现到它们的支出效率变化上。
    向地方财政的分权对中国经济的影响究竟是正面的还是负面的？这个问题正在受到经济学家的关注。Tiebout 是第一个把竞争性市场概念引进地方政府行为分析的经济学家。他认为，地方政府之间不断增加的竞争压力会导致公共服务趋向帕累托有效供给，提高政府支出效率，削减预算赤字，防止滥用权力。Oates认为，地方政府具有信息优势，能更好地代表本地区居民的偏好，由中央向地方转移财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率。Marlow和Rowland 也认为，地方政府在选择和运用公共资源方面积极参与，会在公共服务供给与不同居民的需求和偏好之间提供更好的匹配，这样的结果又会反过来使地方政府变得更加有效和民主。
    当然，也有许多研究得出了相反的结论。Gordon发现同级地方政府之间存在税收竞争和公共品竞争，适当的集权能够发挥中央政府的规模经济优势，避免同级财政竞争的外部性成本。
    Schwab和Oates 认为，地方公共服务的供给还依赖于地方居民的构成等其他的因素，地方分权并不必然导致地方政府行为的有效改善。Conyer s强调，如果地方政府被少数利益集团控制，可能导致漠视普通居民需求、高估地方公共品供给成本、滋生腐败等问题，因此会削弱财政分权的积极作用。Hayes 等认为，政府支出的无效率是利益集团私利优先的结果，他基于Niskanen的官僚机构无效率的模型，预测出官僚无效行为的共同结果就是过度支出。Migué和B élanger也认为，官僚行为将导致支出超过事实上生产必要公共服务所需要的成本，这将引起无效和卸责。
    在研究中国转轨经验的文献里，认为财政分权化改革促进了市场化进程和效率改善的经济学家（例如Qian和Weingast；Qian 和Roland；Cao、Qian和Weingast等）在理论上把地方政府间为招商引资而竞争产生的一种纳什均衡理解为财政分权的结果。他们发现，中央政府将更多的权力转移给地方政府，产生了类似于联邦制的地区分权制度，地方政府为了引进私人资本（包括外资）发展地方经济而展开激烈的竞争，这会提高资金使用的成本，从而有助于预算约束的硬化。Lin和Liu 的实证研究支持了财政分权有利于经济增长的结论。张军和金煜通过省际面板数据的研究得出，在分权的财政体系下，地方政府的财政支出显著地提高了生产率。而另外一些经济学家的研究则认为财政分权阻碍了中国的市场化进程。例如，Young和Poncet的实证研究认为财政分权实际上导致了不断的市场分割，总体上说并不利于国内统一市场的形成和增长效率的改善。陈抗等的研究认为中国的财政分权，尤其是1994年的分税制，使地方政府从"援助之手"变成了"掠夺之手".平新乔和白洁的研究则发现中国预算外支出的增长导致资金的配置效率恶化。
    基于上述文献中的不同观点，本文尝试回答两个问题。一是中国1978年开始的财政分权改革，特别是1994年实行的分税制改革，有没有提高地方政府的支出效率？不同地区间的政府支出效率变化模式有何不同？地区间财政支出结构和财政能力的差异对政府支出效率有影响吗？
    通过把政府公共部门的行为看作一种类似生产者的行为，我们可以利用非参数"数据包络分析"（Data Envelopment Analysis ，DEA）方法核算出中国各省级政府公共支出的相对效率，为回答第一个问题提供有力的证据。二是什么因素可以解释中国地方政府支出效率的差异？本文利用受限的Tobit 随机效应面板模型来进行回归分析，这样的分析结果对地方政府修正和制定有效的公共政策有着重要的指导意义。
    本文的结构安排如下：第二节介绍本文使用的基本方法和技术；第三节对利用DEA 方法核算政府支出效率的文献进行综述，并从事我们自己对中国省级政府支出效率的核算；第四节利用随机效应Tobit 模型来寻找可能影响中国地方政府支出效率差异和变化的因素；最后为结论。
    五、结论
    本文利用两个阶段的研究框架分别核算和解释了中国各省级政府1978-2005年以及分税制改革以后1994-2005年的政府财政支出的效率变化。在第一阶段，运用非参数DEA 方法（在可变规模报酬的假设下）核算了27个省份的政府支出效率的得分。在第二阶段，利用受限随机效应Tobit 模型回归和解释了各省支出效率的差异。基于本文的研究，我们可以尝试给出以下几个初步的结论。
    1.中国地方政府的支出效率在考察期始终存在显著的地区差异，特别是西部地区的政府支出效率远低于东中部地区的情形没有得到太大改变。这说明了20世纪80年代的财政包干和1994年实行的分税制改革在调节地区差异方面并没有显著效应。
    2.在实行财政包干的80年代，东中部地区的政府支出效率呈现共同的下降趋势，但是1994年实行分税制改革以后，就全国总体水平而言，地方政府的平均支出效率得到了显著改善。
    这主要是东部和西部地区的政府支出效率得到了明显的提高。中部地区的支出效率没有进步，这也许与长期以来中部地区人均财政支出水平一直比较低有关。
    3.由初始条件造成的各地区不同的地理环境和人口禀赋等地方政府不可控制因素，在东中西部地区政府支出效率差异形成中起着很大的作用。比如，人口密度较大、居民受教育水平较高的地区，其政府支出效率的初始评估得分也相对较高，而地区收入水平则起着相反的作用，开放程度和外商直接投资对支出效率的影响则不确定。
    4.地方政府的财政行为变量也对支出效率有着很大的影响，比如预算外收入能够灵活配置财政资源，影响显著为正，但是预算内收入对支出效率的影响并不确定。另外，政府的消费性支出或说政府规模对效率有显著的负面影响，投资性的政府支出，包括基本建设的支出则对支出效率有促进作用等。因此，从制度上加强规范地方政府的收支行为，提高政府治理的水平，有助于改善政府支出效率和地区之间的平衡。
    
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