赵燕菁：财产税与政府行为

    分税制是改革开放以来最重要的一项制度创新。正是这项伟大的改革，使地方政府成为真正意义上独立的财政实体，各地的积极性得到了极大的发挥。中国经济也由原来中央政府一台“发动机”推动为主，演变为中央政府与地方政府多台发动机共同推进。 “区域经济”成为过去十年中国经济最引人注目的经济现象之一。
    但也正是由于“分灶吃饭”，各地政府拥有了越来越多自己的利益。中央政府和地方政府的政策“博弈”，已经成为国家经济中无法回避的事实。地方政府“不同招呼”、“政绩工程”、“过度招商”、缺少科学的发展观，成为中央政府政令不通的标准答案。于是，越来越多的“检查组”，“督察员”从京城派往全国各地，越来越多的权利被上收中央，垂直领导的部门也不断增加。“看住地方”，似乎成为宏观调控的政策核心。
    把宏观经济失控归咎于地方政府，是一个容易的借口。但如果不能对地方政府的行为的深层原因作出正确的解释，就依然无法找到解决中央与地方府“博弈”的正确途径。
    政府的角色
    要理解政府的行为，首先就必须对政府在经济生活中角色，有一个正确的理解。
    从经济学的角度看，政府可以被当作一个“经营空间的企业”——通过为其行政边界里的经济人（居民、企业）提供公共服务（基础设施、法律保障、公共安全等），获取经济收益。政府主要通过两种方式获得收益。第一是对行政辖区内的经济活动收税；第二是直接出让配套了各种基础设施的土地。
    一般来讲，税收主要是用于经常性的公共服务，如法律、治安、教育、消防、基础设施维护等；土地收益则用于支持基础设施建设的成本，如七通一平。由于地方政府的财政是统一，其中一项出现缺口时，就要用另一项的收入加以弥补。
    在西方国家，大规模的城市开发规模很小，少量开发也是以民营机构为主，政府职能主要体现在服务上；中国由于处在城市化高速发展阶段，城市基础设施建设和土地开发，体现政府职能上，往往是开发与服务并重，甚至开发的职能更重（类似早期的香港或新加坡）。
    像所有市场一样，这个机制的如果要运行良好，关键取决两点：第一是竞争，政府之间必须存在某种程度的竞争；第二是定价，基础设施和服务的提供，一定要能够通过某种途径获得利润。
    政府的竞争
    在西方主流经济学看来，政府对经济事务介入的越少越好。因为政府作为赢利的机构，会通过自己垄断的地位，排除竞争者，从而使社会产品的提供无法实现收益最大化。政府自身并没有改进自身产品和服务的动力，更不会主动从赢利的生产（服务）部门退出。
    但中国改革开放的实践，打破了这个魔咒——政府的大规模介入，不仅没有降低城市服务的质量，反而创造了大批在世界上具有强大竞争力的城市。优良的基础设施和低廉的税负，使得世界各国的企业趋之若鹜，物美价廉的产品，席卷世界市场。
    其中一个关键的原因，就是世界上罕见的，激烈的政府竞争。
    中国改革开放，并不是从弱化的政府公权力，并大规模私有化开。
    中国经济增长的一个主要动力，来自于央地分权后，地方政府强大的盈利冲动和激烈的相互竞争。正是这种竞争，将市场信息传递到政府部门，迫使各地政府退出市场、压低成本、改善设施、提高效率。其结果是，中国地方政府在短短的二十年之内，从欠账累累的落后状态，建立起可以和发达国家比肩的城市基础设施。
    对比一下缺少地方政府竞争的印度、拉美等国家，就可以发现，专注于赢利的政府，往往要比专注于选票的政府，更能推动地区经济的成长，并最终可以为本地居民和企业提供更好的投资环境和福利。可以说，正是由于激烈的地区竞争，使得中国政府的效率和基础设施迅速提高到可以和其他经济竞争的水平。
    从全球化的角度看，中央政府也是世界范围内的一个“地方政府”。像其他国家的中央政府一样，无时不面临着其他中央政府的竞争。目前多数对中国经济增长的解释都集中在“改革”上，但对“开放”带来的效果却研究不多。从参与全球竞争角度看，“开放”甚至比“改革”更重要。正是由于开放，使得中央政府面临其他中央政府的竞争，由国家计划经济包办一切的模式才被打破。
    这就意味着，在全球化的今天，政府并不像现代经济学认为的那样，是一个绝对垄断的组织。作为一个经济实体，它必须像其他普通的企业那样，改进其服务，提高其效率。否则，生产要素（劳动力、资金）就会“用脚投票”，流动到“更好”的地区。经济学理论在解释中国经济增长时之所以失灵，就在于没有意识到政府的企业本质。
    竞争体制创造核心竞争力
    既然是竞争，就一定会有成功者和失败者。国家政府之间是如此，地方政府之间也是如此。
    不能因为中央政府垄断地位消弱，地方开始维护自己的利益，或在竞争中，有些地方处于劣势，出现重复建设，低水平竞争，就轻易得出结论，认为这些都是“恶性竞争”。在垄断竞争模型中，次优的生产者，并非是简单的“失败者”。因为恰恰是由于环伺在“成功者”左右的这些“失败者”，使其不敢利用垄断地位，降低产品的质量和服务的水平。
    在这个意义上，地方政府之间相互“杀价”,推出各种“优惠”，就不再是“过度招商”或“恶性竞争”，恰恰相反，正是由于这些看上激烈，甚者“残酷”的竞争，使中国成为世界上最有竞争力的投资地。
    日本企业之所以在国际上有强大的竞争力，不是由于他们在国内受到保护，而是因为他们首先在国内进行远比其他国家更残酷的竞争。同样，中国地方政府的竞争力也是来源于残酷的区域竞争。正是这种竞争制度支撑了中国经济的高速成长。这也是中国令世界其他政府感到害怕的地方。
    非盈利的组织，不一定会比逐利的企业，更好地服务公众利益。面对激烈竞争的企业，要比基于道德自愿的组织，有更强大的动机改进其质量或服务。同样，所谓“民选的”政府，也不见得会比非民选逐利的政府提供更好的公共服务。只要存在市场竞争，政府就一定会像一个普通的企业那样，以加倍的努力和更高的效率，“讨好”其“客户”——纳税人（企业或居民）。
    实践表明，那些由于政体原因，只能将“讨好选民”作为施政核心的政府，完全无法像中国政府一样，高效率地参与对国际资本和技术的竞争。从种意义上来讲，激烈竞争的地方政府，不仅不是导致国家利益流失、宏观经济失控的罪魁祸首，而是中国在技术水平、资源资金十分匮乏条件下，参与国际竞争的真正的核心竞争力。
    看不到这一点，拿发达国家不同政体下的政府职能简单对比，并轻易得出地方政府“职能越位”，随便妄言“转变政府职能”，往好了说，不过是东施效颦，邯郸学步；往坏了说，乃是弃毁长城，自费武功。
    公共产品的定价
    地方政府目前存在的问题（重复建设、大规模圈占耕地、推动房地产扩张），并非源于地方政府基于地方利益导致的“无序竞争”，而是源于有缺陷的竞争规则——为地方政府公共服务限定的收益渠道和方式，决定了地方政府的行为模式。
    现在，地方政府的主要工作之所以围着开发商和企业家转，并非由于其特别喜欢企业或开发商，而是因为在现行的制度下，除了少量个人所得税外，地方政府无法直接向居民征税。于是，企业（而非居民）就成为公共服务的主要客户——“纳税人”。面对激烈的竞争，地方政府只能通过为投资者创造更好的“投资环境”的方式，间接地为城市居民提供公共服务。换句话说，政府职能的“缺位”，不是由于“执政理念”或“政绩考核标准”出了问题，而是由于公共产品在定价方式上存在制度上的缺陷。
    改革开放以前，城市政府没有真正独立的财政，政府服务的好坏几乎完全取决于中央政府的支持与否。而中央政府对地方政府的支持，主要通过工业项目配套的方式提供的。因为中央政府的财政收入来源，主要取决于工业企业的利税上缴。地方政府提供公共服务的好坏，几乎完全取决于是否能够从上级争取来项目。
    改革开放以后，中央政府开始通过“包干”等方式与地方政府分成。特别是1994年的税制改革，中央和地方政府正式“分灶吃饭”，地方政府政府成为具有自己利益的真正的“经营实体”。地方政府的财富和行政效率也随之大幅提高，激烈的竞争也由此开始，。
    1994年的央地财政分权，是改革史上的一个里程碑。这次分权有三个特点。第一是大部分公共服务（普通教育、医疗、绿化、交通等）都下放给地方政府；第二是税收的大头集中在生产环节。在这个环节里，中央政府又通过增值税的方式获得收入的大头（75%）。目前，地方税已经从分税制改革时占20—30%，下跌到10%左右；第三是税收外的土地收益，非正式地界定给了地方政府。
    这就意味着土地收益，成为地方政府提供公共服务的主要经济来源。
    现在的很多分析认为，正是因为地方政府获得了土地的经营权，才导致了后来的地方政府“以地生财”的强大冲动。于是不少人得出结论，耕地的大量占用，是由于地方政府压低地价，过度招商；房价居高不下，是地方政府与银行、开发商一起推高地价，导致地价上升。结论自然是更严格的监督、土地收益分成、限制土地指出科目等方式，上收地方政府地权。
    这种貌似有理的分析，并没有看到问题的本质。它不能解释为什么地方政府会有压低地价招商和抬高地价卖地这两种完全相反的行为。
    地方政府之所以会在不同的土地市场上，有完全相反的行为，问题出在土地收益实现的途径。由于缺少财产税这一经常性的主体税源，地方政府只能依靠一级土地市场一次性的土地收益获得土地收益。
    地方政府提供的公共服务是长期的连续行为，而土地收益是一次性的即时交易。为了支持公共服务的开支，地方政府必须找到一个途径，将一次性的收入，转变为长期的可持续的现金流。这个途径就是工商业的税收。这就可以解释为什么在厦门这样的城市，房地产的价格远远高于商场和办公楼，但政府却宁可放弃巨额收益，坚持将滨海的高价值地段，用于酒店、办公这些可以持续获的现金收入的用途。
    由于商业需要通过工业创造自身的消费（企业和职工带来的服务需求和本地消费）。大力招商，鼓励工业就成为所有地方政府扩大地方收益，维持公共服务的不二法门。地方税收和地价是地方政府可以支配的“私房钱”。在不影响国家税收的前提下，地方政府主要是通过这两个费用的减免，来获得相对其他地方政府的竞争优势。
    但这种杀价并非是无限的。谁能够将价格降到最低，取决于谁的效率更高。一般来讲。处于优越地理环境，具有高水平管理的城市，能提供更好的基础设施和公共服务。反映在一级房地产土地市场上，就是较高的楼面地价。一级土地市场上的高收益，使得地方政府可以更多地补贴工业土地，使之价格更加具有竞争力。反过来，工业的大规模聚集，又为一级土地市场带来更多的需求，进一步抬升地价，为地方政府反哺工业创造条件。
     所有税收的本质，最终都是地租。卖地和租地，不过是获得土地收益的不同手段。地方政府“零地价”招商，并非像学界和媒体描述的那样是“不计代价”的行为，而是有目的地将一次性收益转变为经常性收益的理性经济行为。地方政府拼命招商，不仅不是被媒体妖魔化的“追求短期政绩”，相反，是一种对本地经济长期发展负责任的做法。
    工业土地市场上均衡的地价，不是越低越好，而应当刚好是次优的地方政府排除出竞争的价格。这个价格就是企业在市场所能获得的最优价格。对于地方政府来讲，工商业税收、一级土地市场收益和工业补贴（地价和税收减免）是统一计算的。政府的净收益是所有收益的加总。工业的补贴只要能够通过税收和商品房市场创造出更多的收益，即使工业土地价格极低甚至“零地价”，也是一种合理的经济行为。
    理解了这种追求长期收益造成的产业循环关系，就可以理解地方政府在工业土地和商业土地市场上，两种完全相反的定价行为。也就可以解释为什么越发达的地区，工业地价反而可以越低——因为低工业地价和高商业地价是地方政府将一次性收入转变为经常性收入的两个连续的环节。
    地方政府的行为是一个整体。单独评价任何孤立的环节（低工业地价或高商业地价），都会得出地方政府非理性经济行为的错误判断。
    实际上，中央政府也是地方政府竞争的间接受益者。为了竞争，地方政府用自己在一级土地市场上获得收益，大举投资基础设施，并以低价土地的方式，对工业进行补贴，使我国工业在全球竞争中，获得了超乎寻常的竞争力。其结果是直接导致工业税收大增。
    由于我国税收的大头在生产阶段，根据新的分税制，中央政府又获得大头。使得中央财政近年来，以超过GDP增速的幅度持续大规模增长。而这又同地方政府近年来在一级土地市场上收益快速增加密不可分。低工业地价和高商业地价，是一个硬币的两个方面。中央税收的超速增长，来源于地方政府地租收益的转移。不理解这一点，就无法解释税收何以能够超过经济增长速度，持续地大幅增长。
    现在有部门建议禁止地方政府低地价招商，限制政府一级土地市场收益的支配，企图以此给地方投资和圈地降温。这实际上是一种没有理解市场机制下地方政府行为的笨拙做法。
    校正税收缺失
    人们很容易想到的一个问题是，为什么其他市场经济国家的地方政府，没有如此强烈的“市场冲动”和“招商狂热”？为什么他们能够退出竞争性的领域，而专注于公共服务？一个很重要的原因，就是发达市场经济国家的地方政府，有着与我国地方政府不同的收入渠道和方式。那就是他们的收入主要不是来自一次性的土地收益，而是来自可持续的经常性收益——财产税（物业税）。
    所谓财产税，是泛指一系列以财产市场价值为税基的政府税收。这类税收在发达国家，大多属于地方税。
    以美国为例。联邦税以个人所得税、 公司所得税和社会保险税三大直接税为主，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。州政府的税收以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、 遗产税以及其他税种。
    地方政府则是财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种以及规费。由于固定资产是一种不易折旧、快速增值的资本形态，积累效率极高， 同时其难于隐匿，征收成本低，因而能成为地方政府主要的税源。财产税在地方政府收入中的比重高达75.98%。
    在我们进行国际比较时，一定注意中国的地方政府和外国的地方政府，在职能上有很大差别。
    如果我们把城市看作一个社区的话，发达国家的地方政府就相当于物业管理公司。城市政府只要改进本地的治安、绿化、供水、供电、交通等，辖区内的物业就会随之升值，服务得越好，物业的价值就越高，政府所得到的财产税就会越多。反之，服务水平降低，居民外迁，物业贬值，政府的收益随之减少。如果进一步恶化，居民就会通过选举“解雇”政府，换一家服务水平更高的“物业管理公司”。
    而我国的城市政府，更像一个开发商。由于无权收取物业费（财产税），所以他的收入是一次性的。为了维持小区今后的服务，就必须将七十年的物业管理费，贴现到现在一次收齐，然后通过买店面（相当于工业）获得经常性租金收益。这时，城市政府的地价就必须非常高（相当于土地出让时，许诺了70年的无偿售后服务），然后通过招商引资（而不是本地财产增值），将一次性获得的收益，转化为经常性的长期收益。
    在这个经济流程中，中国的地方政府的公共服务，主要不是靠居民直接支付，因此，政府并不需要发达国家政府那样“看业主的脸色”，而“业主”（居民）也无法像发达国家的居民那样通过投票，以纳税人的身份，监督政府改进服务。这就导致一些地方政府的公共服务经常处于缺失状态。
    很明显，除非中国的地方政府能够将收入像发达国家那样，通过经常性的财产税，直接为其提供的公共服务定价。否则，现在地方政府的职能就不可能真正实现从生产转向服务的转变。现在，广受抨击的地方政府行为就依然是一种合理的存在。
    尽快开征财产税
    中国经济就像一个大的经济比赛，运动员（地方政府）的行为出现问题，不应当是简单地取消比赛，而是要调整竞赛的规则。一味地指责地方政府，并不能解决导致政府行为不规范的深层问题。现在很多问题，看似出在地方，但根源却是在中央。因为，比赛的规则——税收立法权（税种和税基）——控制在中央手中，地方只是按照规则参加比赛。
    征收财产税的好处，首先是减少地方政府对工业投资的依赖。缓解地方政府过度的“投资冲动”和“招商饥渴”。政府不需要将获得经常性现金流的压力，完全压在发展产业上。
    现在，中国的城市很难形成专业化的分工，所有的城市要想生存，获得可持续的收益，就必须从建立工业开始，建立起完整产业循环。这就导致所有的城市，都被迫形成小而全的独立产业链条。开征财产税后，像三亚、海口这样的城市，就可以发展专业化的居住和旅游，而其他靠近港口，接近市场的城市，则可以发展工业。居民可以选择不同的区位生产和消费。城市之间则通过水平分工，寻找最适合自己的发展方向。地方政府根据自己的比较优势，从单纯的价格竞争，转变为差异化的种类竞争。
    其次，从辖区内居民财产升值中获得经常性的收益，可以有效地引导开发型政府向服务型政府转变，为辖区居民提高更高水平的公共服务。在现在城市建成区，政府投入的学校、道路、绿化，往往很难收回，无法实现财务上的平衡。这就迫使地方政府将主要的注意力，放在自己垄断了一级土地市场的新区。因为只有从一级土地市场获得足够的收益，才能支持老城高水平的公共服务（一般税收往往只能覆盖人头费等的经常性的开支）。
    开征财产税后，政府改善公共服务（治安、消防）和设施（文化体育设施、公园绿地、道路桥梁等），可以直接导致辖区内物业价值的提高。税基的扩大，反过来可以增加政府的收益。而增加的财政收入，可以进一步改善公共服务。现在许多为民办实事的公益项目，也就可以从偶尔为之，纳入政府日常的工作日程。
    为了扩大税收，吸引居民，各地政府之间的竞争就会从谁会招商，转向谁能提供更好的公共服务。“讨好居民”就可能取代“讨好企业”，成为地方政府新的施政目标。
    第三，可以弱化限制人口自然流动的户籍门槛，方便要素在空间上合理地配置。户籍政策是目前仍在使用的少数几个计划经济的遗产。我国之所以无法取消实施多年的户籍政策，就是因为缺乏一个经济的手段，甄别城市居民的身份。我们不知道谁是城市真正消费者，谁有资格享受城市公共服务（教育、医疗、交通等）隐含的各种补贴。
    有了财产税，居民的身份就会一目了然。无论这个居民是暂住还是永久，只要在本地纳税，就是本地居民，就有资格享受城市提供的各种服务。否则，像现在有人建议的流动居民可以同永久居民一样享受城市的教育、医疗等福利，就不会有城市政府愿意改进本地服务水平。因为服务水平落差会吸引来过多的“免费搭车者”，使政府财政无以为继。
    显然，从鉴别居民身份来讲，以财产税为主的个人（家庭）税，是一种比户籍管制更公平、更有效率的办法。一旦个人成为城市的纳税人，户籍制度就可以弱化成一种辅助性的管理手段。而在这个制度建立之前，所有希望仿效发达国家取消户籍政策的建议，只能是纸上谈兵。因为我们不具备其他国家的税收甄别机制。
    此外，开征财产税还可以避免土地及其相关的财产，沉淀在低效率的使用者手中。现在，一方面土地极为紧缺，许多项目找不到发展的空间；另一方面，许多个人和企业，以闲置住宅、土地的形式无偿囤积和占用大量空间。
    财产税开征后，那些闲置住宅和土地资源的业主和开发商，就不能继续无偿享用政府的服务，而是必须计算其资源占用的成本，迫使他们要么出租，要么转让。而新进入的投资者，也要考虑其获得的收益，是否足以支付拥有财产的代价。随着闲置资源的释出和流转，投机性需求的减少，土地的稀缺可以得到有效缓解，房地产泡沫会得到真正有效的抑制。
    方法及问题
    从时机上来讲，财产税应当在住房制度改革时，甚至土地制度有偿使用开始时就同步推行。因为这项改革的受损者，是财产的拥有者，越是推迟改革，拥有财产的人就越多，改革的阻力就越大。
    为了减少这项改革的阻力，财产税一开始可以主要针对机构法人和持有多套住宅的个人。对拥有第一套住宅、小户型住宅的业主可以退还或免征财产税。也可以配合宏观调控政策，对于拥有多套住宅和闲置土地，依据其数量多少和时间长短采用累进征收的办法。打击投机性囤积。同时，应当在生产环节减税，以抵消财产税收带来的企业成本增加。
    地方政府获得财产税后，对一级土地市场收入的依赖会逐渐减少。但政府对一级土地市场的垄断不应减弱。这是因为城市高速发展阶段，大规模建设基础设施，仍然是地方政府一项主要工作。这是与发达国家最大的不同。现在，没有民间的组织能够比政府更有效率地大规模提供基础设施。没有垄断土地市场的支持，地方政府基础设施的投资就会重新出现缺口。有人建议失地农民应当参与分享城市建设后的土地收益，这实际上一种变相的国有资产流失。这样做不仅会减慢城市投资和积累的效率，也会造成农民之间的新的不公平。
    现在的财政分权，还不是真正意义上的“财政联邦制”。地方并没有主体税种，共享税和转移支付，是目前财税制度的重要特征。一有风吹草动，脆弱的财政分权制度，很容易重新退回实际上的“统收统支”。财产税的建立，意味着地方政府开始真正获得独立的财源。
    有人认为，目前我国建立独立的地方财政，条件尚不具备。理由是财政分权制的前提是地方政府的就角色要首先转变为居民提供公共服务，地方预算能够反映居民（而非官员的偏好），似乎没有所谓西方式的“选举民主”，分税制就无法真正推行。这些理由实际上是倒因为果。
    没有财产税，地方政府就不可能有动机转变政府的角色。官员的偏好取决于比赛的规则。税收基础的转移，自然会使政府预算反映居民的偏好。现在的政府也不是企业选的，但由于企业提供了绝大多数的政府收益，地方政府就不得不反映“企业的偏好”。
    一旦主要税收是来自居民，无论官员偏好如何，地方政府间的竞争，就会自然迫使本地财政反映“居民偏好”。而且居民税收所占比重越大，居民的意愿反映的就会越充分。地方政府的民主选举，并非像有些学者暗示的那样，是推行财政联邦制的必要条件。同样，地方政府必须的财政管理能力，也必须在实践中进行学习。没有独立的财政，就会连学习的动机也不会有。
    规则决定行为
    在此次宏观调控中，中央和地方拥有完全不对称的话语权。学界和主流媒体几乎异口同声，将地方政府视作宏观经济失调、中央政令不畅的主要原因。但更深入地分析却发现，地方政府的行为是有其制度原因的。如果不能理解这些行为背后的深层原因，简单将问题归咎于地方政府政策执行不力，不仅无助于宏观经济深层问题的解决，反而有可能引导制度向传统的体制复归。
    在各项制度中，税收体制对地方政府的行为影响最大。正是这些制度，引发了地方政府之间激烈的竞争和中央和地方之间的利益博弈。这些竞争和博弈，不仅不是宏观经济的负面因素，相反，乃是推动我国经济高速成长，政府效能不断提高的巨大动力。
    的确，在激烈的竞争和博弈中，地方政府行为出了一些问题。但这不是因为竞争本身造成，导致问题的是竞争的规则。如果没有了竞争，规则也就失去了效力，中央政府反而会丧失影响地方政府行为的重要手段。因此，宏观调控真正需要的，不是限制竞争，而是规范行为；不是取消比赛，而是改进规则。
    规则的改进，要比直接管制地方政府行为，甚至代替地方政府决策更有效率。市场经济带来的问题，只能通过市场的办法解决。开征财产税，就是抓住地方政府一次性土地收益，与经常性的公共服务支出的矛盾，从根本上校正被税制缺失扭曲的政府的行为。反对地方政府将土地作为发展经济的兴奋剂，并非禁止地方政府从土地中获取合理的收益。现在的当务之急，就是尽快开征财产税，并使其逐渐成为地方政府的主体税源。这样，地方政府的收益，就可以从一次性的出让土地，转变到经常性的财产税收。
    如果中央政府能够抓住时机，通过宏观调控，对包括税制、土地流转在内的制度进行改革，地方政府行为就会发生改变，行政管理就会因此更上一个台阶。
    （作者：赵燕菁 中国城市规划设计研究院）