政府购买公共服务的创新逻辑

核心提示： 政府购买公共服务是一种政府公共服务供给创新，其关键支撑与操作流程为“市场运转、政府主体、定项委托、契约管理与考核兑现”；其根本要求是政府购买公共服务需要围绕促进经济社会发展、保障公民日常生活等方面，科学地对待与社会组织之间所形成的“委托代理关系”。
    【摘要】政府购买公共服务是一种政府公共服务供给创新，其关键支撑与操作流程为“市场运转、政府主体、定项委托、契约管理与考核兑现”；其根本要求是政府购买公共服务需要围绕促进经济社会发展、保障公民日常生活等方面，科学地对待与社会组织之间所形成的“委托代理关系”。
    【关键词】政府 公共服务 政府管理 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
    伴随着全面深化改革工作不断朝纵深方向发展，促进政府管理职能变革、创新政府社会管理理念与方法是目前政府改革的关键突破口。政府以“委托代理”的方式与社会承购方在社会公共服务购买方面所缔结的契约关系，能够有效地盘活社会富余资源，不断地促进政府公共服务管理能力的提升。由此可见，创新政府购买公共服务的机制与方法，对于转变政府管理职能及释放政府管理改革红利，具有极强的战略意义与实践价值。
    现阶段创新政府购买公共服务的现实需求与内生动力
    持续提升我国政府公共管理能力与社会治理体系的现代化水平。当前，中国特色社会主义进入了新时代，创新政府购买公共服务对于提高政府公共服务质量与效率，具有十分重要的战略意义。
    社会主要矛盾发生转变是创新政府购买公共服务的现实需求。当前，我国社会主要矛盾转化的现实情境，对于政府科学高效履行公共管理与社会治理职能提出了严峻的挑战。首先，表现为公共产品供给质量的短板。人民对于美好生活的需要更多地反映在制度层面与文化层面的紧迫性需求。其次，表现为人口城镇化加快发展的大趋势。人口城镇化即将成为我国经济转型发展的最大改革红利，而大规模的人口集聚与城市群建设，将增大政府公共服务供给的负荷。最后，我国目前已经形成以服务业为核心支撑的产业布局，从政府公共服务供给数量来看，种类和规模较小的现实情境，无助于政府适应社会公共需求不断增加的发展趋势。
    居民消费结构持续转型是创新政府购买公共服务的内生动力。当前，我国居民消费结构正在朝健康消费需求、教育消费需求、养老消费需求三个方面转变。根据《“健康中国2020”战略研究报告》所公布的数据，到2020年我国健康市场的总规模将突破八万亿元，届时将会对政府公共服务供给产生极大的现实挑战；更为重要的是，我国目前的教育经费尚难以满足持续性教育的现实需求；同时，我国已经步入人口老龄化社会，与日俱增的老年人群对社会养老体系的现实承载能力提出了严峻的挑战。可见，正是日益增长的服务型消费的现实情境，倒逼我国将满足发生变化的社会公共服务需求作为创新政府公共服务购买的内生动力。
    创新政府购买公共服务的支撑机制与实践路径
    创新政府购买公共服务工作的重要前置条件，是清晰地界定政府购买公共服务的类别与社会化准入门槛。因此，十分有必要对创新政府购买公共服务的内容进行系统的分析，以明晰创新政府购买公共服务的基本要求。
    政府向社会力量购买公共服务的管理机制。由于政府购买公共服务过程属于典型的“委托代理”式契约关系缔结范畴，因此，应基于契约关系的维度理顺政府购买公共服务的机制。首先，需要在明确政府与承购方的关系与职责、针对具体的实施过程进行相关管理制度的制定、科学的设计与规划政府购买公共服务的相关文件等方面持续发力。其次，在契约关系的形成与执行阶段，应严格的遵循合同化的管理模式与科学化的执行流程，促使政府在购买公共服务中的角色定位朝监管者转变。
    政府向社会力量购买公共服务的推进路径。创新政府购买公共服务，其本质是政府采购范畴中的实践创新。要确保政府购买公共服务的全流程能够做到“管得严”与“放得开”。由于我国社会公共服务需求的多元化与层次性水平的不断升级，持续创新政府购买公共服务的实践路径：一是应进一步放开社会化参与的准入门槛，以市场化的运行机制保障逾越政府职能的公共服务项目的顺利推进。二是应优先划转事业单位与社会组织所承接的公共服务供给职能，并赋予上述单位社会化采购公共服务的权利。三是选取应用条件约束不强与贴近民生的变革对象，以明确具体的公共服务项目为创新的突破口，以此来提升政府购买公共服务的力度与效度。
    以理念、制度、实践“三位一体”的创新逻辑，促进我国政府购买公共服务方式变革
    创新政府购买公共服务方式应以严谨的现实需求、科学的推进路径、系统的管理体制助推其进行有序的改革。而构建以“把方向、管大局、保落实”为核心的创新我国政府购买公共服务的实施保障策略，是在实践层面提升政府购买的独立性、竞争性与透明度的有力支撑。
    第一，强化理念创新的引领：明确政府在购买公共服务中的角色定位。创新政府购买公共服务方式，这就需要突破政府公共服务管理的既定思维，并清晰地界定政府在购买公共服务这一“委托代理”关系中的角色定位，以理清政府购买公共服务全流程中的权利边界与责任清单。这就需要政府不断提升其科学化统筹安排与系统化规范管理的社会治理能力和治理水平，政府不仅需要对购买公共服务的节奏、力度及范围进行明确的设计，更需要科学地划定购买公共服务的市场准入清单与年度计划购买清单，以更为明确的责任、义务、权利归属来明晰政府在公共服务购买中的权、责、利。
    第二，深化制度创新的保障：解决政府购买的目标对象与方式的问题。明确“买什么”“向谁买”和“怎么买”三方面问题是创新政府购买公共服务方式的重要前置条件。一是应划定政府购买公共服务的对象适用范围与采购边界红线，以明晰政府购买的项目类别与市场准入门槛，来解决“买什么”的问题。二是需要实现部分具有服务权限的事业单位与其直管政府上级之间的监管权、所有权相分离，并构建科学有序及透明公正的公共服务购买市场环境，来解决“向谁买”的问题。三是政府应通过市场化的方式以公开招标、科学竞标、竞争性谈判以及网络化采购询价等来确定公共服务社会化供给主体，以解决“怎么买”的问题。
    第三，凸显实践创新的支撑：持续提升政府购买公共服务科学化水平。上文所述“买什么”“向谁买”与“怎么买”的根本指向在于“买的值”，即通过严格约束政府资金管理、绩效管理与监督管理的全流程操作规范，形成以“绩效评估”为核心的政府购买公共服务事前绩效目标划定、事中绩效量化跟踪、事后绩效监管考核的全链条式管理体系，并确立以明确评估主体、制定标准化可操作化的评估标准、引入社会第三方评估机制、量化的运用绩效评估结果为核心的公共服务绩效评估机制，以此为基础，来精准测度公共服务购买的效果、评估承购方的专业化资质与公共服务产品供给能力。
    创新政府购买公共服务方式是政府管理创新中的一项核心内容，对于转变政府管理职能、提升政府社会治理能力与治理体系的现代化水平具有十分重要的现实意义与实践价值。笔者认为，创新政府购买公共服务方式需要在理念、制度与实践三个维度上进行系统性变革，需要牢牢立足于政府在购买公共服务中所扮演的“委托方”与“监管者”的角色定位，需要系统地把握政府购买公共服务的目标、对象与机制，更需要构建以绩效管理为核心的政府购买公共服务的监督管理体系。创新政府购买公共服务根本要求在于购买公共服务的独立性、竞争性与透明度，在于科学有效地引导社会力量广泛参与以政府购买公共服务为代表的社会化治理。
    （作者为云南大学公共管理学院副教授）
    【参考文献】
    ①董杨、句华：《政府购买公共服务质量保障问题研究》，《中国行政管理》，2016年第5期。
    ②刘舒杨、王浦劬：《政府购买公共服务中的风险与防范》，《四川大学学报（哲学社会科学版)》，2016年第1期。
    ③孙荣、薛泽林：《政府购买公共服务多元供给主体培育机制探析》，《江苏行政学院学报》，2016年第2期。