倪鹏飞、邹琳华：坚持调控 加速推进房地产制度改革

    根据国家统计局统计，2013年3月，全国70个大中城市中有68个城市房价出现环比上涨。房地产市场的再一次全面反弹，表明住房市场重调控、轻改革的思路需要作全面调整。抓住历史契机，深化住房制度综合配套改革是当前住房市场的首要任务。只有在坚持调控不放松的同时，加速推进房地产市场制度的综合改革，才有可能走出“屡高屡调”的历史怪圈，实现房地产市场与国民经济的良性协调发展。
    房地产市场深层次矛盾不解决房价上涨不可避免?
    中国政府严厉的房地产调控措施虽然对于抑制房价过快上涨起到了一定的积极作用，但是由于住房制度改革滞后，长期供给不足等房地产市场的深层次矛盾无法得到解决，房价的间歇性上涨不可避免。
    一是行政管制无法治本，调控效力必然衰减。限购、差别化信贷等核心调控政策只能在短期内扼制住房需求的膨胀，不会有长久的效力。一旦大家都预期房价将进一步上涨，单靠严厉的调控政策已经无法阻挡全社会的疯狂投机。从需求方面看，第一，随着经济、收入的增长，居民改善住房条件的需求无法阻挡；第二，城市化每年将带来相当于一个东京市的人口涌入城市，这是历史趋势不会改变；第三，因调控堰塞的需求也要伺机寻找突破口，需求管制政策会被逐步破解。从供给方面看，拆迁征地难度越来越大，地方政府筹集造城所需要的公共基础设施投资也越来越困难，在现有制度框架下，可以预见的未来住房供给难以有效扩大。
    二是制度改革相对滞后，供求矛盾长期存在。一方面，房地产市场管制的长期化、常态化未能解决房价上涨问题，却对经济社会发展产生了巨大的副作用。包括房地产投资下滑使得地方经济增速下降、财政出现困难；限购、限贷使人口流动和城市化速度放缓；以户籍为标准的限购制度妨碍了社会公平，引发城市外来就业者的广泛不满等。另一方面，住房制度改革相对滞后，使得住房供给效率低下，长期供求矛盾无法解决。这些束缚住房市场效率的制度包括：城乡土地市场人为分割，以政府为主导的土地市场供给效率低下；个人自建、集资建设商品住房被禁止，开发商的供给垄断问题悬而未决；房产税未推开，住房持有成本低导致囤房盛行等。
    如不及时推进住房制度改革市场将出现大起大落
    紧迫严峻的住房市场供求形势已经对住房制度改革形成倒逼。如不能在坚持调控的同时，及时推进住房制度综合配套改革，解决住房市场的深层次矛盾，房地产调控将面临再次失效，市场将出现大起大落，宏观风险极大。
    一是住房供求已经失衡，房价面临全面失控。在北京等一线城市，住房供求已经出现失衡。一方面去年滞销的各楼盘基本售罄即将清盘，仅剩少量顶楼底层等不受欢迎套型，新开楼盘少且越来越偏远。另一方面，消费者的房价预期正向乐观方向转变，追涨心理正在发酵，收入的快速增长也带来了强劲的购房需求。住房供求失衡短期内难有改观，一旦现有商品住房库存被过度消耗，房价将面临全面失控。
    二是历史契机转瞬即逝，深化改革时不我待。2013年3月1日，国务院办公厅对外发布了“新国五条”实施细则。重申严厉的调控政策虽然短期内可以起到一定抑制投资投机需求的作用，但是房地产市场的供求矛盾并不能得到根本解决。一旦政策效力重新出现衰减，房价又将再度面临失控风险。目前应当抓住宝贵的历史契机，加快推进住房制度改革，从根本上解决住房供求失衡问题。否则房地产调控将再度走进“越调越涨”的历史怪圈，市场将对政府调节市场的能力失去信心，房地产市场将出现大规模投机和大起大落，后果不堪设想。
    改革建立房地产健康发展机制的九点核心内容
    一是实行“自有为主，形式多样”的产权制度。公有产权和法人产权住房(约占全部住房的15%)，主要包括公租房、廉租房；共有产权住房(约占全部住房的15%)，包括经济适用房，棚户区改造房；私有产权住房(约占全部住房的70%)，包括优惠支持政策取得的普通商品房(40%)，私人市场购买和出租的高档商品房(30%)。
    二是建立“基金主导，多元开发”的开发制度。打破住房开发的垄断，形成政府(或委托开发公司)、集体组织(或委托开发公司)、开发公司、住房合作社和业主自己开发相互竞争的多元开发格局。公租房与廉租房由政府或委托开发公司开发；经适房由开发公司或住房合作社开发；商品房主要由合作社或开发公司开发。
    三是实行“租售并举，先租后买”的交换制度。住房交换体系由租售两类构成，总体租售比例约为40：60。其中，占全体城镇家庭30%中下收入者中，租售比例约为2：1；占全体城镇家庭40%的中等收入者中，租售普通商品房约为1：1；占全体城镇家庭30%的中上收入者，租购比例约为1：2。
    四是实行“货币分配为主，实物分配为辅”的分配制度。在城镇，廉租房、公租房、经适房可采用直接的实物分配或实物和货币分配相结合。商品房主要采取货币化分配形式。
    五是实行“一户一房，抑制投机”的消费制度。中国人多地少，同时由于中国处在城市化的加速期，部分家庭暂时拥有更多一些住房资源也有必要性，应实行保证“一户一房”，允许“一户两房”，限制“一户多房”的消费政策。
    六是“累进增减，有保有抑”的税收调节机制。第一，针对高端住房投资、开发和消费，其交易和保有环节的税收实行累进征收，第二，对于房地产的投资和投机行为，其交易和保有环节的税收也实行累进征收；第三，针对普通商品房和保障房的投资、开发和消费，其交易和保有等环节的税收实行累退减免。
    七是“溢价补贴，随市浮动”的土地调节机制。第一，商品房的用地实行有偿使用，而保障房的用地实行无偿或有偿优惠使用；第二，将商品房用地出让金部分用作保障性房投资或消费补贴的基本来源；第三，建立地价上涨的牵制机制。如果商品房价格上涨过度，用地价上涨来补贴因房价上涨超过购买力的差额，补贴额度随房价浮动。
    八是“梯度保障，政府兜底”的财政调节机制。政府通过财政等手段，对每一个自身无力完全通过市场解决住房问题的家庭提供适度保障，确保每个家庭实现“居有住所”的目标。对不同收入等家庭状况，政府提供不同的保障程度，以弥补住房“价格”与其支付能力的差额。
    九是“长借短还，动态平衡”的金融调节机制。住房的投资、消费主体短时期内，一方面利用自有资金，另一方面，通过信贷、债券等方式从外部借入资金，进行住房开发、建设、投资、消费，然后在长期内通过投资主体或住房产权人随后长期的资金投入，分期分批偿还借款本息而实现财务动态平衡的融资机制。
    房地产市场改革目标、线路图与时间表
    首先，改革建立房地产健康发展机制的目标。
    一个符合中国国情的住房目标应是：“实现住有所居，带动经济增长，促进社会公平”。根据“居有住所”的最终目标，确立构建由安居、康居和乐居三部分组成的住房供给体系作为住房制度综合配套改革的中间目标。
    一是针对中等收入以下家庭构建“政府主导、市场参与”的安居住房体系。约占全部城镇人口的30%，其中，购买占10%，租赁20%。政府肩负兜底保障的责任，同时考虑个人能力、鼓励社会参与、利用市场力量实现公平有效保障。
    二是针对中等收入家庭构建“市场配置、政策支持”的康居住房体系。约占全部城镇人口的40%，提供普通商品房即康居房。其中租赁占10%和购买占30%。政府主要通过政策抵押担保、贷款贴息以及对金融机构的优惠等，通过税费减免(包括免征物业税)实现保障。
    三是针对中等收入以上家庭的“市场主导、政府调节”的乐居住房体系。约占全部城镇人口的30%，提供质量好、标准高的乐居住房，其中租赁10%，购买20%，通过累进房产税对住房奢侈消费进行调节。
    其次，改革建立房地产健康发展机制的路线图，主要包括六个方面：
    其一，以阻止恶性循环为目标，果断实施行政管制的制度。对住房市场投机猖獗的城市和地区，实施和完善住房限购、限价以及价格调控的目标责任制等行政管制制度；土地限价以及价格调控的目标责任制等行政管制制度；商业银行房贷限额信贷制度。
    其二，以弥补制度缺失为目标，率先突破核心制度的改革。
    第一，将“安居工程”作为核心制度建设的切入点，在大规模保障性住房建设中，迅速构建缺失安居制度体系。第二，将开征房产税作为核心制度改革的突破口，在先期试点基础上，快速初步建立有房产税调节的乐居制度体系。第三，将“康居工程”作为核心制度的新盲点，逐步建立针对“夹心层”家庭的政府与市场相结合的康居制度体系。
    其三，以攻克制度失序为目标，依序跟进配套制度的改革。
    一方面，围绕三类住房核心制度的突破，小幅度尽可能快地完善配套制度。包括：配套完善与住房保障和住房市场直接相关的财政投入与补贴、税收征收与减免的制度体系。加快探索建立与三类住房相匹配的住房金融市场体系、机构体系、政策体系；建立相关的土地机制；另一方面，结合基础制度的改革，完善配套制度。首先，加快财税体制改革。同时，加快完善行政管理及政绩考核制度；其次，深化收入分配制度改革；深化金融基础制度的改革。在此基础上，深化户籍和社保制度改革；最后，在以上基础上，实施城乡土地产权、使用及管理等基础性制度改革。
    其四，以校正制度扭曲为目标，适时推出关键制度的改革。
    第一，优先改革和理顺行政管理体制，完善调控的部门和协调机制，完善监管和政绩考核机制，落实调控目标责任制。第二，在住房金融体系逐步完善的基础上，通过先行试点，在房地产市场供过于求，开发商资金相对宽松的时机，取消期房销售制度。第三，在住房用地价格持续高涨的情况下，尝试推出地价变动的牵制机制，改革土地出让金的收益分配制度，实行中央与地方的分成。第四，在城乡土地制度市场化改革和住房金融体系完善的基础上，将土地开发与住房开发分离，形成基金主导、多元开发的格局。第五，在改革城乡土地制度征用、有偿转让制度和用途管制制度的基础上，对于符合城乡建设用地用途规划的小产权房，办理土地国有化手续，补交合理的土地出让金，可以补办完全产权手续，进行合法出租出售。
    其五，以克服制度模糊为目标，持续完善具体制度的改革。
    第一，在核心制度方面，细化和完善租房市场的相关制度，细化和完善安居住房投资、融资、建设、配租配售、进入退出、资产管理的制度，不断细化和完善康居住房体系的财政补贴、税收优惠制度。第二，在配套制度方面，不断细化和完善金融、财税、土地、户籍、收入分配等具体制度，不断丰富和细化宏观调控和市场监管的具体制度。
    其六，以发挥市场机制基础作用为目标，逐步废止临时性行政管制的制度。
    第一，将房产税作为限购政策的接续制度，在房产税及时推出、保障性住房建设达到20%以上比例，以及住房市场相对平稳的城市，取消限购令。第二，将建立住房用地价格上涨的牵制制度，作为临时性行政限价拍地的接续政策，保障房用地比例达到要求比例以上，地价相对平稳的城市，实行自由竞争的拍卖制度。第三，当包括住房金融在内的金融制度体系相对健全，利率实现完全市场化后，取消市场采取的商业银行信贷额度限制政策。第四，当财税、土地、金融制度体系相对健全合理后，将住房保障制度由“补砖头”转向“补人头”。
    最后，改革建立房地产健康发展机制的时间表。这个过程分两个阶段，用十年左右的时间完成。
        第一阶段(2010-2015年)：建立基本的城镇住房制度综合配套体系。该阶段重点建立和完善新的住房产权、分配和消费制度；财政、税收等长效调节机制；安居保障制度体系。重点推进财税体制、收入分配、行政管理、金融、户籍、土地制度等方面关键环节的改革。
    第二阶段(2015-2020年)：建立完整的城镇住房制度综合配套体系。该阶段重点建立新的住房开发、交换制度，以及金融、土地调节机制；有政策调节的乐居住房和市场与保障相结合的康居住房制度体系。重点推进财税体制、收入分配、行政管理、金融、户籍、土地等深层次的制度改革。
    中国社科院财经战略研究院课题组
    执笔人：倪鹏飞?? 邹琳华
    来源：经济参考报? 2013-05-02