杨志勇：如何看待越来越多的税收争议

    税收易成为公共话题，是社会发展的必然结果。在计划经济年代，直接缴税的是企业和各种各样的单位。即使是企业，也多是公有制企业（国有企业的集体企业）。这样，国营企业财务是国家财政的基础，税收的作用几乎被完全忽略。国家实行改革开放以后，各类企业有了自己独立的经济利益。为了适应改革开放的需要，个人所得税开征，对国有企业课征企业所得税的禁区被突破，增值税等新税种被引入，税收的作用得到了强调，税收成为国家调节企业利益关系的重要手段。
    社会各界对税收问题的关注的直接原因是税收对人们的日常生活的影响越来越密切。个人所得税从无到有，从只是对极少数人进行征收到较多的人被牵涉其中。只要有收入，就可能要缴纳个人所得税。随着国家民主化和法治化进程的加快，个人所得税修订多次向公众征求意见。房地产调控中多次运用税收政策，如二手房营业税政策曾多次调整，再如重庆和上海两市的对个人自用住房的房产税征收试点，又如直接和契税相关的各个城市普通住房标准的界定，都得到了社会各界的高度关注。车船税法草案征求意见，直接关系着汽车社会中的每一个纳税人，引发了大规模的讨论。这一系列的与人们利益直接相关的税收大讨论，对人们税收意识的提高起到了促进作用。增强的税收意识与税收知识的普及一起，极大地增强了人们对税收的敏感程度。人们已经明白税收与公共服务之间的直接联系，也习惯了就税收话题表达自己的看法。不同税种的税负感觉不同，由个人直接支付税收，对税负的感觉就会特别明显。因此，对“房产加名税”、“月饼税”等的争议，应更多地将此视为税收知识普及和税制完善的契机，从而更好地促进税收工作的开展，更好地落实税收政策目标。
    税制改革必须结合中国税收的法治化进程进行。其他国家的做法和理论只要对我们有借鉴意义，都应该为我所用。税收法定主义在西方世界得到高度的推崇。中国正在完善社会主义市场经济体制，税收的法治化自然是其中的一项重要内容。但是，这并不代表着西方税收法定主义就一定符合目前中国的国情。如果说西方国家税制是与市场经济同向成长起来的，那么，1978年以来中国适应市场经济发展需要的税制是逆向成长起来的。在计划经济时期税收作用不受重视，有多方面的原因。理论上有“非税论”的影响，实践上计划经济体系有较为严密的分配体系，决定了税收只是在较小范围内发挥作用。改革开放提升了税收的地位，也让税收政策的作用得到了更多的强调。
    2008年以来的国际金融危机从西方开始，但给包括中国在内的全世界经济和社会的发展都带来了严峻挑战。危机产生的原因是多方面的，有基本制度方面的，也有具体制度设计上的。危机不能说明有比市场经济更好的经济制度存在，也没有否定税收法定主义在西方的价值，同样无法否定税收法定主义之于市场经济的价值。征税活动如果没有法律支撑，那么西方市场经济中所赖以运转的私人财产体系就无法得以充分的保证。
    中国国情和西方不同，但中国税收的法治性同样不可或缺。对于我国来说，税收法治性不足，同样会影响到税收的固定性，会给各种经济活动带来诸多不确定性的影响。中国税收立法层次仍然偏低，实体税法只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法，大量税收的取得依据的是条例甚至是暂行条例以及相关的规定通知。这种状况必须改变。即使从现实来看，大量的政府规章是在有效地发挥作用，但行政法规无论从内容上看，还是从实际运行上看，都容易导致税收制度的运行受到行政力量的过多干预，从而影响税收的确定性。政府规章容易改变，虽然有容易适应复杂的经济社会背景的优点，但征税时往往需要大量“通知”、“函”等的现实，也会导致税收制度更加复杂，不仅纳税人不容易理解，就是税务机关工作人员也容易出现制度理解的偏差。大量依靠政府规章征税是迫不得已的选择，这种状况应该尽快改变。这一点实际上已为人们所认识，税收立法进程在加快，但是经济社会转型的复杂背景决定了税收立法不是一件容易做到的事。
    中国税法体系的完善只能结合整个国家的法治化进程同步进行。完善社会主义市场经济体制，国家的法治化不可能一蹴而就。税收的广泛影响，需要协调不同人之间的利益关系，决定了税收立法不能不审慎，不能不小心应对。税收立法是技术含量极高的立法，不仅需要法律知识的支撑，也需要税收专业知识的支持，税收立法只能是一个渐进的过程。税收立法任务重，这就要求有重点地分步推进。大量的政府规章实用有效不能否定税收立法的意义，相反，实用有效的政府规章恰恰需要通过法律的形式才能固定下来，才能更好地发挥税收的作用。税收法治性增强，容易给纳税人消费、储蓄、投资行为，给各种经济活动带来确定性的税收政策预期，从而尽可能地减少税收的扭曲性。
    税收工作非常重要，税收政策是公共政策的重要组成部分。公共政策目标的实现有赖于包括税收政策在内的多项政策形成的合力。但是，税收的作用不宜过分夸大。认识到税收的局限性，才能更好地发挥税收的作用。税收的基本功能是筹集政府收入。与此同时，它也能承担一定的调节作用。也正是在这个意义上，税收工作不是简单地筹集税收收入的工作，而是一项政策性非常强的工作，税收政策理应得到高度的重视。现实问题往往是多种因素综合作用的结果，必须深入地理解现实问题形成的原因，理解其中可能存在的税收因素，才有可能发挥税收作用。
    要解决收入分配问题，首先需要对收入分配形成原因进行剖析。人们已经能够承受较大的收入差距，只要收入来源是合理的。人们对我国收入分配问题的不满更多地在初次收入分配环节。更有效的做法是从整体制度设计入手，扭转收入分配中的不合理格局，特别是垄断、国有资源管理制度等所带来的收入差距。相关制度的完善比税收调节更为直接有效。个人所得税占税收总收入仅6.6%（2010年数）的现实，也决定了和许多国家相比，个税在促进收入再分配中的作用不能得到过多的强调。当然，这并不是否认税收制度的作用。税收特别是个人所得税在收入分配中仍能发挥积极作用。当前所要做的是进一步完善个人所得税征管条件，保证征税的公平，防止逆向调节，以更好地发挥个税在促进公平中的作用。
    环境保护，同样需要多种公共政策的配合。对环境造成严重损害的某些行为，应予以禁止。对环境有一定破坏但在可承受范围内，又是经济社会发展所必需的某些行为，可以采取数量规制的做法。绿色税收体系的建立健全，旨在促进环境保护。其主要功能是不是为了取得收入。因此，相关税收的减少，反而是一件好事。促进环境保护的税收政策是多个税种的组合，应协调好不同税种的关系，应在科学把握税种特性的基础之上合理用力。资源税在一定意义上也是一种环境税。但是，资源税税负的提高，受到了国内外多种因素的制约。资源税税负容易转嫁，对终端商品的价格也会带来直接的影响。资源税税负最终必然会体现在资源商品的价格上，但国际市场价格也会对资源商品价格的调整形成制约。
    税收工作已经不是一项简单的筹集收入工作，税收政策早已是公共政策的重要组成部分。当前，要特别注意的是谨防以促进节能减排和调节收入分配的名义，超越税收能力的税收政策的出台。
    发表于《中国税务报》，2012年2月15日