裴育：改革预算制度 完善国家治理

    经过40年的改革探索，通过渐进式的改革，我国预算制度一方面适应了经济社会环境变化，并在其中逐步完善；另一方面构建了与公共财政体制相适应的政府预算体系，促进了国家治理体系和治理能力现代化。
    2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱……改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算管理制度；建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度；完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目。”党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”预算制度对于国家治理体系和治理能力现代化具有非常重要的现实意义。因此，结合改革开放以来我国预算制度演变情况，从预算制度与国家治理的视角进行总结分析，有利于理清未来深化现代预算制度改革的具体思路，更好地推进国家治理体系和治理能力现代化。
    预算制度与国家治理相辅相成
    财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算又是财政制度的核心内容，其与国家治理之间的关系是相辅相成的。首先，预算制度是国家治理体系的重要组成部分，国家治理目标、任务、要求与具体方式的变化，必然引起预算制度的相应变化。其次，预算制度是国家治理能力的基础和重要保障，国家向社会提供的各类公共品最终表现为预算收支。换句话说，只有通过完善的预算制度，构建完整、规范透明、约束有力的预算体系，才能为国家的经济社会发展提供有力支撑，才能顺畅地为国家治理能力提升打好基础。再次，构建现代预算制度有利于促进国家治理机制的完善，主要通过预算编制、审批、执行调整、决算审计、绩效评价等预算循环，针对预算循环过程中存在的体制性问题、机制性障碍和制度性缺陷，通过预算制度改革，促进国家治理体系和治理能力现代化。正如学者希克（Schick）所言：一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。如果不是因为有了现代预算制度，现代国家不可能有效地承担这么多的职能。
    我国预算制度改革取得显著成就
    中华人民共和国成立之后，我国构建了与计划经济相适应的行政权力主导的政府预算制度。改革开放之后，与经济体制改革相适应，政府预算改革也随之展开，并呈现阶段性特点。具体来说可分为以下三个阶段。
    第一阶段为改革探索阶段（1978—1994），即《中华人民共和国预算法》（1994）颁布前的预算编制恢复与改革探索阶段。在这一阶段，先是恢复预算编制（采用单式预算），按法定程序向全国人大提交并经审议批准后执行；随后探索构建复式预算体系（以1991年颁布的《国家预算管理条例》为标志），将预算划分为经常性预算和建设性预算，并形成双轨式预算，同时，探索零基预算编制方法。可以说，这一阶段预算改革是逐渐恢复预算编制和执行阶段，是对计划经济时期预算的一种继承与适当发展。
    第二阶段为改革拓展阶段（1995—2012），以1995年实施《中华人民共和国预算法》为标志，对预算的原则、收支范围、管理职权和级次、预算编制和预算年度、组成体系、预算审查与批准、预算调整、决算、监督及违法处置等进行了说明，拓展了政府预算范围，标志着我国预算制度初步走上了法治化轨道。同时，推行零基预算编制方法，加强预算外资金管理，实行收支两条线管理，实施新预算会计制度（以1997年颁布的财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计准则和事业单位会计制度为标志），均取得了较好的成效。为了适应构建公共财政体系需要，政府预算开展了“五位一体”的改革：一是部门预算改革，1999年试点，2002年推广，规范了预算管理程序，提高了预算透明度，硬化了预算约束；二是政府采购制度改革，1996年试点，2002年颁布法律，2003年正式实施，对控制政府预算、强化支出管理、提高财政资金使用效率发挥了应有的作用；三是收支两条线管理，明确管理范围，将预算外收支全部纳入预算管理范围；四是政府收支分类改革，2007年开始，将政府收支划分为收入分类、支出功能和经济分类体系，为加强预算、统计分析和财政监督提供了全面而准确的经济信息；五是国库集中收付制度改革，2001年开始，将各个部门财政资金统一纳入国库单一账户管理，保障了财政资金运行安全与高效。同时，推出“金财工程”，促进财政工作信息化。这一阶段预算改革的突出特点是：为了提高政府治理水平，根据公共财政框架要求，重新构建政府预算基础，并提出切实可行的具体方案。
    第三阶段为深化与完善阶段（2013年至今），以《中华人民共和国预算法》（2014）（简称“新预算法”）颁布与实施为标志。党的十八大明确提出国家治理体系和治理能力现代化，并在十八届三中全会《决定》中明确财政是国家治理的基础与重要支柱，预算制度改革进入新时期。以“新预算法”颁布为标志，构建全口径预算体系，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，强调预算公开透明，强化违法责任追究机制，硬化预算支出约束，建立跨年度预算平衡机制等，充分反映了现代预算管理的基本要求。这一阶段预算改革的突出特点是：根据国家治理体系和治理能力现代化要求，深化与完善政府预算制度。
    总之，经过40年的改革探索，通过渐进式的改革，我国预算制度一方面适应了经济社会环境变化，并在其中逐步完善；另一方面构建了与公共财政体制相适应的政府预算体系，促进了国家治理体系和治理能力现代化。
    全面深化现代预算制度改革
    党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这一提法既是现代预算制度的基本要求，也为我国预算制度改革未来取向指明了方向，具体可以概括为以下五个方面。
    一是构建全面规范透明的预算体系。“规范透明”的预算制度既是进一步落实“新预算法”的要求，更是对社会关注的回应。为此，需要推进全口径政府预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。强化四本预算的统筹衔接，加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度。同时，深化中期财政规划管理，强化对年度预算编制的指导性；进一步完善跨年度预算平衡机制，规范超收收入管理。不断拓展预算公开的内容和范围，改进预算公开方式，不断提高预算透明度。
    二是完善预算标准，促进预算编制科学合理。“标准科学”的预算制度明确了预算管理改革的未来取向，既是互联网、大数据、云计算的内在要求，更是进行历史比较和国际比较的基础。根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点财政支出预算目标和基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制，促进项目支出标准体系建设，充分发挥预算标准对预算编制的基础和约束作用。
    三是严格落实预算法，硬化预算约束力。“约束有力”的预算制度既是表明“新预算法”的刚性约束，更是对长期以来预算管理中有关“预算软约束”问题深化改革的要求。在年度预算执行中，严格执行人民代表大会（以下简称“人大”）批准的预算，严格控制预算调整和调剂事项，强化预算部门或单位的主体责任。同时，严格依法依规征收各类财政收入，强化地方政府债务限额管理，完善政绩考核体系，加大问责追责和查处力度。
    四是全面实施绩效管理，提高政府预算资金使用效率。“全面实施绩效管理”表明财政绩效管理不再局限于支出领域，而且包括收入领域。这不仅体现在绩效预算安排上，而且体现在结果的绩效评价上；不仅体现在一个预算循环周期，而且体现在不同预算循环周期相互衔接过程，如支出绩效评价要与下年度预算安排挂钩。因此，绩效管理应覆盖所有财政资金，以提高财政资金使用效率为导向，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，在关注成本效益的同时，更应关注支出结果和政策目标的实现程度。
    五是加强预算监督和审查，促进预算制度不断完善。进一步加大人大在预算编制、审批、执行与调整、决算等环节的监督力度，推广人大预算联网监督，不断提升人大预算监督的效率与效果。同时，加强审计在预算执行与决算草案中的监督力度，提高财政资金使用效率，促进预算制度完善。
    总之，深化现代预算制度改革，促进财政体制完善，进而促进国家治理体系和治理能力现代化，有利于实现国家善治。
    （作者系南京审计大学教授）