用绿色税制引导绿色发展

    （作者系国家行政学院经济学教研部教授、博士生导师）
    环保税法是我国第一部推进生态文明建设的单行税法，也是第一部专门的“绿色税制”，对进一步完善我国“绿色税收”体系、加强生态环境保护有积极意义
    在刚刚结束的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调指出，“要通过加快构建生态文明体系，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现”，为此要“加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”，“要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制”。环保税即是新时代加强生态文明建设的市场化手段之一。
    《中华人民共和国环境保护税法》已于2018年1月1日正式实施。从税收制度上看，环保税法是我国第一部推进生态文明建设的单行税法，也是第一部专门的绿色税制，对进一步完善我国“绿色税收”体系、加强生态环境保护有积极意义。近期财政部发布数据，截至2018年4月18日即环保税首个纳税申报期结束（按照规定，我国环保税是按季申报，因此4月1日是环保税的首个征期），全国共有24.46万户纳税人顺利完成环保税纳税申报，收入44亿元，占当期财政收入的0.063%。仅从数字上看，这一金额并不大，但征收环保税的主要意义并不在于取得多少财政收入，而在于“环境保护”本身。
    一是有利于倒逼企业绿色发展。环保税最早的提出者是英国福利经济学家庇古，他认为污染行为有高度的负外部性，即污染者在获得污染行为相关收益的同时，自身并未完全承担相应的成本，这部分成本是由其他社会成员承担的。为了纠正这种行为，政府应当以征税的方式，强制性将这种外部性进行“内化”，以促使私人成本和私人利益、社会成本和社会利益相等，进而提升整体社会福利。这一制度设计的核心是谁污染、谁付费，在控制环境污染总容量的同时，多污染者多交、少污染者少交、不污染者不交。换言之，环保税是利用市场经济中“经济人”趋利避害的行为特性，通过提高污染排放这种不合意行为的私人成本，进而生成促使污染主体主动调整排放行为的内在机制，达到减少排放、保护生态环境的目的。面对环保税的压力，企业会计算污染排放的成本，一旦超出其所能获得的收益，就会调整其行为即想方设法地减少排放。我国环保税法出台以来，各地企业加大了设备更新的进度，偷排行为减少，主动向专门的污水管网排放行为增多，都是环保税这一内在调整机制在起作用。
       二是有利于促使地方政府更加重视生态环境保护。根据有关规定，我国环保税为地方税。所谓地方税，有两层意思，一是环保税法赋予地方政府一定的调整权限，税法中对于各类应税税目都只规定了征收的上下限幅度，具体征收多少则由同级人民政府确定。以大气污染物为例，其每当量的税额从1.2元到12元，水污染物每当量的税额从1.4元到14元，相差近10倍。各地方政府可根据本地经济发展、环境压力的实际情况，自行确定具体标准。比如，环境压力巨大的北京市就施行了最高标准，应税大气污染物的适用标准为每当量12元，而水污染物的适用标准为每当量14元，都是税法规定的上限。而邻近北京的河北省实行三档环保税标准，与北京市相邻的13个县（市、区）执行一档税额标准，大气污染物每污染当量9.6元，水污染物每污染当量11.2元；石家庄市、保定市等则执行二档税额标准，其他地区则执行三档税额标准。吉林、山东、江西、湖南、福建、广东、云南、新疆等地，也根据实际情况选择了高低不等的税额标准。二是环保税的收入为地方政府的财政收入，中央不参与分享。这样做的目的也是为了调动地方政府加大生态修复、环境治理方面的积极性。地方政府对于污染排放的监控越强，取得的财政收入也越多，这就从经济利益上理顺了环保责任与地方利益之间的联动性，促使地方政府将生态环境保护作为自己的重要工作之一，这不仅有利于推动环保事业，也有利于推进地方政府职能转型。
    三是有利于改变消费者行为和方式。从现象上看，我国环保税主要面向企业征收，企业是环保税的纳税义务人。但是，环保税是一种间接税，其费用将计入企业成本并通过商品或服务的销售而得到回收。换言之，环保税也是一种可以转嫁的税收，产品的最终消费者才是环保税的真正负担者。在价格机制反应顺畅的情况下，征收环保税相当于往商品或服务的价格链条中打入了一个税收“楔子”，在一定程度上抬高了这些污染产品的销售价格。价格的上升通常会带来需求的减少，这就以一种自愿的方式，减少了污染产品的消费数量，进而在一定程度上带来消费方式和消费行为的改变。
    从以上三个方面，我们可以明显地看出环保税对于生产者、消费者、地方政府三方行为的调节及其作用方式，而这正是所谓绿色税制的题中应有之义。在我国现行税制中，除了环保税，事实上还有别的税种，也有“绿色”的成份、也能对相应的生产与消费行为起到调节作用。比如消费税，我国现行消费税共有15个税目，其中就包括了鞭炮、焰火、成品油、小汽车、一次性木筷、涂料等有一定污染性、环境破坏性的商品。以上商品的价格中就包含了消费税，是需要消费者承担的。再比如资源税，其课税对象是在中华人民共和国境内开采石油、天然气、煤炭、有色金属、黑色金属及其他应税资源的单位和个人。在2016年资源税改革中，还确定了河北省作为开征水资源税试点工作的省份。从实际运行的情况看，效果良好，对于节约用水、保护地下水资源起到明显作用。目前这一改革正在向其他省份推广。以发展的眼光看，今后森林、草场、滩涂等资源也会逐渐进入资源税的征税范围。此外，在耕地占用税、企业所得税等一些环节也有关于鼓励节能环保、引导生产与消费变革的相关规定。我国绿色税制体系初成。
    当然也要看到，减少污染排放、加强环境保护是一个系统工程。在通过绿色税制强化相关主体经济责任的同时，还需要多管齐下，从多方面共同着力。一是加大对节能减排、环保设施更新改造方面的税收减免和财政补贴力度，如果说增加税收是对排放主体的某种负激励的话，那么对于其在设备更新方面提供一定的税收支持甚至直接的财政补贴则是一种正激励，二者不可或缺。二是要加大环境监测、环保执法力度，显著提高其违法成本，对于恶意污染环境的行为一查到底，绝不姑息。三是加快建立污染权交易市场。我国有着数以千万计的市场主体，各个企业的成本、工艺、技术、人才的情况都各不相同，统一法规之下要留给企业渐进改变、作为的空间，允许污染权交易就是其中之一。其基本做法是，在控制总污染量分配污染配额的情况下，允许企业之间就污染配额进行交易。这方面的工作我国在多年前就有起步，但一直没有很好地推进，今后还应进一步加强。