张文春：以财税政策助推区域经济一体化

    区域平衡发展一直是困扰全球，特别是发展中国家的一个难题。从财税角度看，笔者的观点是，我国区域经济均衡发展的核心问题是如何处理政府间财政关系，包括政府之间横向（全国各个省市之间的关系）和纵向（中央和地方之间的关系）财政关系。
    我国区域经济发展不平衡的原因与表现：财税的视角
    造成我国区域经济发展不平衡现状的一个很重要原因，是现行的分税制管理体制。在分灶吃饭的背景下，各省市政府都是相对独立的利益主体，都在追求自己的利益最大化，实现当地GDP和财政收入最大化。以财政竞争、招商引资为特征的地方政府的行为，既能够实现当地经济发展的目标，也造成了晋升锦标赛。另外，我国区域之间缺乏横向的财政关系，尤其是横向的转移支付，只是有非制度性的对口支援。
    第二个原因是现行税制的制度性缺陷。税收不但是政府财政收入的主要来源，也是政府向社会提供公共产品的重要补偿。税收与区域经济增长有着极为密切的联系。地方政府向本辖区提供公共服务的数量和质量，直接取决于该地区税收收入。而本辖区的经济增长又可以丰富税源，提高税收收入。在现有的财政体制下，中央和地方关系不清，各级地方政府目标的同质性，使得各地区政府难免争夺税源，而对产品市场设置各种壁垒，歧视区域外企业，保护本地区企业发展。为了自己利益的最大化，在省级乃至地市之间，不仅有地方政府为扶持当地企业，比如给本地企业减免税等，而设置贸易壁垒，更存在着为追求GDP和税收收入最大化的恶性竞争等许多问题，如各地都将房地产、汽车等附加值高的产业作为本地的主导产业，地区产业高度同质化。
    一个重要的例子就是我国的个人所得税。个人所得税是共享税种，但因为是属地征收，即收入来源地独占征税权，来源地政府获得分成，而居住地政府一无所获。生产要素追求收益率最大化的特征，使得劳动力自然是由落后地区流向发达地区，由农村流向城市再流向大都市。从教育开支来看，北京、上海、广州和深圳应该补偿一部分其他省份的教育支出。由于这四个一线城市对其他地区人才的虹吸效应，导致别的省份大量人才流失。如河北地方财政多年的基础教育支出，常常为京津的经济发展做嫁衣，因为河北省培养的人才很多到了京津地区工作。为了弥补虹吸效应造成的河北教育投入的损失，可以考虑将个人所得税由户籍所在地及收入来源地一起与中央共享。对于居住地（或户籍地）为A地而工作地在B地的人的个人所得税，不能只由来源地政府独占征收，要由居住地（户籍地）和收入来源地共享。我国的个人所得税申报地点的现行规定是：在中国境内有任职、受雇单位的，向任职、受雇单位所在地主管税务机关申报。就落后省份而言，探索将个人所得税的中央地方分享改为来源地和居住地（户籍地）与中央共享，这样可以补偿户籍地在过去对劳动力素质培养等的投入，增加教育经费，提高现在的地方教育水平；而对发达地区而言，个人所得税收入是其提供公共物品及服务的一个资金来源，但比重不高。从统计局数据看，2011年北京个人所得税占地方财政税收收入的10%，2012年降至9%。因此，若由工作地改为由户籍地征收，不会造成很大不利影响，却能弥补虹吸效应造成的落后省份教育等投入的损失。
    我国的增值税也是共享税，而和这种税关联密切的重化工业等增加值高的行业，虽然地方政府过去只有25%的份额，却是地方财政收入的主要来源。因此，招商引资就成为工业强省（市）各自追求的目标。更为重要的，增值税的征收模式采取的产地征收方面，即由生产该产品的所在地政府的国家税务局征收，但现在50%的收入留给生产地政府，与消费地政府无关。目前增值税是地方政府最大的经常性收入来源。因此，地方政府多会处于自身利益而对当地的产业给予保护扶持。全国各地出租车市场就是最好的例子，都是当地生产的汽车。再者，华北地区的出海门户是天津，但为了河北的利益，河北发展起来了黄骅港。作为政治文化教育中心的北京，近些年来提出建立各种经济金融中心的宏伟目标，总部基地、科技园区、中央商务区、金融街、现代制造业中心等相伴而生，都是以经济建设为核心，以财政收入为目标的。即使因为空间和环境压力，某些发达地区将某些产业迁移到外地，但不会放弃相应的GDP和税收收入。首钢迁移到河北曹妃甸，中关村的某些产业迁移到别的地方，国内GDP和税收却是北京的。众多央企和几家中国最大的银行总部的营业税，过去是汇总在北京缴纳的，反映在北京的GDP和税收收入总额中。
    区域发展不平衡的一个表现是人均财力差异巨大。京津冀三地之间人均财政收入悬殊较大，通过中央财政转移支付后悬殊虽有缩小，但仍存在巨大差异。2010年北京财政收入规模最大，为2353.93亿元，居全国第6，在三地中地方财力最强，而河北也达到1331.85亿元，居全国第10，相差不大。但从人均财政收入角度看，北京高达12668.35元，位居全国第2，天津是8476.48元，名列第3，而河北仅为1873.29元，排名全国23，相差甚远。从比例上来看，北京人的人均财政收入是河北人的6.76倍。我们还观察到，在中央补助后（包括中央转移支付与税收返还等），这个比例有所下降，人均财力这一指标河北上升至3812.79元，虽然北京也有所上升，差额仍保持在10000元，但两者的比例也降至3.9倍。由于收入上的差异，三地之间的基础设施、教育、卫生、社会保障等公共服务水平更是存在着巨大的差异。从中国改革开放四十年的实践看，不合理的制度安排，不仅没有弥合我国区域间发展的差异，而且加剧了区域间失衡。
    区域协调均衡发展的政策建议
    为了实现区域经济协调发展，笔者的建议是，充分发挥市场对资源的决定性配置作用。政府要矫正市场失灵和弥补市场缺陷，但更为重要的是，创造让市场充分发挥作用的条件。实现区域经济协调发展，既要完善支持落后地区的财政税收手段，更需要对政府间财政关系，特别是对横向政府间财政关系（事权、财权、转移支付和地方举债等）的制度进行重新设计。教育、社会保障等支出责任，最好是由中央政府承担。实现公共服务均等化，区域经济协调发展，各级政府间的激励机制的设计非常关键。
    为了达到区域协调均衡发展的目的，可以在进行特定区域产业统筹规划的基础上，有意识地引导产业结构转移，实现特定产业从人口密集的发达地区向落后地区转移，有意识地对落后地区进行政策倾斜，对从发达地区搬迁到落后地区的各类机构，通过财政补贴或一定的税收优惠政策方式，给予一定的拆迁补偿。
    加大中央财政的转移支付力度。考虑到全国区域发展水平的差异，为谋求区域共同发展、均衡发展，中央财政应加大对经济发展水平落后省份的转移支付力度和方式，同时开创跨省份横向财政转移支付的新方式。
    德国通过增值税这一税种的两步法分配，来实现州际财政能力的横向平衡——首先按照居民人数乘以统一人均增值税收入的办法计算各州应得增值税份额，然后在增值税收入过低与收入过高的州之间做收入的分配，直到财力平衡。在横向转移支付的基础上，再加之纵向财政转移支付——联邦的补充补助，通过这几个步骤，德国成功缩小了州际人均财政收入的差距。另外，为了实现区域间的均衡发展，德国等国还开征了“团结税”，将此种税获得的收入专门用于落后地区基础设施投资。我国可以借鉴德国模式，开创由发达省份向落后省份的特殊横向财政转移支付方式，抑制地区间差距扩大，以合理方式“抽肥补瘦”。我们可以积极探索优化“对口支援”、“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。基于受益原则，大江大河流域的下游(发达地区)可向上游(落后地区)提供生态补偿。
    完善生产要素跨辖区背景下的税制设计。改革个人所得税的分享体制模式，将个人所得税由中央地方共享改为户籍所在地与中央共享。探索跨省之间的横向转移支付制度，着力解决财力均衡问题，推动基本公共服务均等化进程，促进区域协调发展。改革增值税的征收制度，逐步由产地征收转向消费地征收。
    可参考欧洲的凝聚基金的优先投资方向的经验，加强基础设施建设，促进人力资本积累。改革劳动力市场增加就业，支持鼓励可持续发展，是促进经济水平中偏下的地区发展最有力的举措。基础设施的一体化，是加快区域经济融合、均衡地区经济发展过程中必不可少的。
    （作者系中国人民大学财政金融政策研究中心、中国人民大学国际货币研究所研究员、中国人民大学长江经济研究院研究员）