宋晓梧：对收入分配制度改革的几点建议

    
    
    “对加快实现构建国内大循环为主、国际国内双循环相互促进的新格局而言，深化收入分配制度改革极其重要，其不仅是经济结构调整的主要举措，还是维护社会稳定的重要环节，更是坚定政治信仰的群众基础。”十九届五中全会明确提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，符合当前百年未有之国际国内局势变动的客观要求。以国内大循环为主的生产、分配、流通、消费四大环节中，分配问题长期以来十分突出。这是经济运行有效需求不足的重大成因，一定程度上影响了国内经济循环，同时也在社会层面造成阶层分裂，应当作为进一步凝聚民心，畅通国内大循环的关键环节提到紧迫议事日程。
    一、进一步深化分配制度改革的空间还很大
    改革开放以来，我国打破“大锅饭”“铁饭碗”，以先富带后富的战略，极大调动了企业和职工的生产经营积极性，促进了经济的高速发展，带来了居民收入的长期快速增长。同时形成了以国家立法实施的社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置为基础，以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系。居民收入与经济增长大体保持同步，社会保障体系建设为居民解除后顾之忧，这是促进国内消费，实现国内经济大循环的基础性平台。
    在充分肯定收入分配制度改革为国内经济大循环提供了较好基础的同时，也应看到，深化收入分配制度改革，合理缩小收入分配差距，稳定居民预期，从而提高消费水平的空间还很大。目前，我国的总体消费率从2010年的48.1%逐步提高到2017年的53.4%，距2000年的63.9%还有较大差距。居民消费率从2010年的35.3%提高到2017年的38.8%，距2000年的47.2%也有很大差距。欧美及日韩等工业化国家的经验说明，人均GDP超过1万美元后，投资增速将低于总体增速，拉动经济增长的着力点将转移到消费尤其是居民消费方面。
    近年来通过“营改增”、个税起征点调整、为中小微企业降税让利等，税收制度对促进经济发展起到了积极作用。但我国税收制度对平抑一次分配差距所发挥的作用还远远不够。根据北京师范大学收入分配研究院2018年的“中国税收制度的收入分配效应”课题研究，当前我国税收制度对于收入分配的调节作用甚微。尽管近年来间接税比重持续下降，直接税占比不断上升，但到2015年，间接税比重仍占60%左右，直接税比重占40%左右，其余为财产税与其他税种。与发达国家相比，2012年美国直接税占比为82.2%，日本为81.3%，法国为69.6%，英国为66.7%，OECD（经济合作与发展组织）国家平均为56.8%。2015年美国个人所得税比重为40.8%，英国为27.9%，法国为18.9%，OECD国家平均为24%。虽然我国个人所得税占比近年有所提升，但2019年仍只有6.6%，不仅远低于发达国家，也低于新兴经济体和转型经济体。
    就缩小贫富差距来说，增值税、消费税、营业税和其他间接税为累退性税收，个人所得税为累进性税收，企业所得税和财产税目前对缩小贫富差距的作用不明显。2013年，全国平均有效税率为20.57%，其中的累退性税收占比72.05%，累进性最高的个人所得税仅占比1.2%。整体税制结构的累退性扩大了居民收入差距，使基尼系数提高了3.1个百分点。
    二、对深化收入分配制度改革的几点建议
    党的十九届五中全会公报指出，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，其中就包括“收入分配差距较大、民生保障存在短板”等收入分配和社会保障问题。为此，十九届五中全会提出“十四五”时期要使“中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，公平正义进一步彰显”。按照党的十九届五中全会精神，在深化收入分配制度改革促进国内经济循环方面，提出以下建议。
    第一，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本经济制度。
    一是建议进一步完善劳动力需求方和劳动力供给方的工资集体协商机制，同时参照市场工资水平，合理调整机关事业单位职工的劳动报酬。“十四五”时期，必须坚持多劳多得原则，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者报酬，从而提高劳动报酬在初次分配中的比重，缩小分配差距。进一步完善反映市场供求关系和企业生产经营效益的工资决定机制，包括劳动报酬增长机制和薪酬支付保障机制。
    二是建议构建发挥各类生产要素活力的分配体制，强化以增加知识价值为导向的收入分配激励机制。让资本、管理、技术以及数据等要素在生产经营中更加活跃起来，使企业家、职业经理人、科研技术人员和职业技能人员的各种创新潜能得以充分发挥，并进一步扩大中等收入群体。
    三是建议在全面脱贫的基础上适当提高各地最低生活保障水平，并确保低收入者家庭子女的义务教育和职业技能培训权益，畅通低收入群体的社会上升通道，最大限度避免低收入群体阶层固化。
    第二，打破城乡行政分割，加快农民工市民化进程。
    一是建议畅通农民工在城镇落户的渠道。解决农民工问题的关键是打破劳动力市场行政性分割，促进劳动力在城乡之间的合理自由流动。2020年出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），对促进要素自由有序流动，提高要素的配置效率，进一步推动创新发展、高质量发展具有重要指导意义。针对当前劳动力要素配置存在的主要问题，《意见》提出深化户籍制度改革，畅通落户渠道，包括“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”等。真正落实上述政策措施，将大大加快农民工市民化进程，对缩小收入分配差距、提升居民消费能力、促进国内大循环具有积极作用。
    二是建议增加农民工、农民的财产性收入。土地要素的城乡二元分割至今仍严重制约了农民工和农民的总体收入。十八届三中全会文件提出，要“赋予农民更多的财产权利”，十九届五中全会再次提出增加居民的财产性收入。提高农民工和农民的收入，需要进一步打破土地要素的城乡行政分割局面，将附着在宅基地和农村集体经营性建设用地上的巨大潜在财富转化为农民工和农民可以平等交易的财产权益。
    三是建议优化个体从业者就业环境。根据北京大学数字金融研究中心与蚂蚁金融研究院最近的一项调查，我国个体经营户有9976.5万户，从业人员达2.3亿人，比官方统计高出54.8%。受疫情影响，这部分人员就业受到重挫。坚持就业优先的原则，应当尽量挖掘潜力，为他们就业创造条件，而不是以市容优先的原则，用各种办法“一刀切”地从一线城市挤出。就业优先与整顿市容并非水火不容，处理得当，琳琅满目的个体工商户反而可以为大城市雍容华贵的市容增添几道美丽别致的风景线。
    第三，以提高公平性为方向，深化基本社会保障制度改革。
    一是建议坚持基本公共服务均等化改革方向。基本社会保障属于基本公共服务范畴，逐步实现均等化是“十四五”及今后改革的方向。经过40多年的改革开放，我国的社会经济生活发生了巨大变化，在创造了高速经济发展奇迹的同时，逐步积累了许多问题，其中十分突出的就是收入分配差距过大。在这种情况下，“十四五”及今后一个时期的基本社会保障制度改革，应强调并提高其公平性、共济性，以平抑一次分配的差距，实现共享发展。
    二是建议加快实施职工基本养老保险全国统筹，平衡各地畸轻畸重的养老保险负担和待遇水平，促进全国人力资源的合理流动。划转国有资本补充职工基本养老保险基金的工作，应在职工基本养老保险全国统筹的基础上开展。
    三是建议视经济社会发展情况，逐步调整并缩小城乡之间以及不同人群之间的基本社会保障待遇差别。针对当前主张提高个人账户占比的观点，需要强调指出，职工基本养老保险改革作为基本社会保障最重大的项目，其方向应坚持基本公共服务均等化的方向，提高其公平性和共济性。目前职工基本养老保险的一个突出问题是通过连续多年调整费率并提高发放标准，统筹账户占比下降，个人账户记账利率由2%3%上调至6%以上，已经带来了再分配效应下降，如再提高个人账户占比，必然进一步扩大一次分配差距。
    此外，与社会保障体系建设紧密相关的养老、医疗以及教育等民生公共服务投资应进一步加大，并与高新科技的应用结合起来（如老年康养的大数据分析、远程医疗诊断、互联网教育等），合理纳入新基建的大盘子。
    第四，提高直接税比重，发挥税收平抑贫富差距的作用。
    一是建议进一步完善个人所得税制度，同时“十四五”时期不宜再提高个人所得税起征点。扩大综合征收范围，实行家庭申报制度，并适当降低劳务所得最高边际税率，加大对短期资本利得、财产交易所得的调节力度。实行累进性税率制的个人所得税。我国个人所得税几经提高起征点，虽然减轻了工薪阶层的税收负担，对促进消费起到了一定作用，但这一措施也使目前个人所得税覆盖面过窄、收入规模过小、占比过低，严重限制了其收入分配正向调节作用的发挥。
    二是建议“十四五”时期应利用互联网大数据科技，尽快摸清居民住房实际情况，在总结一些城市探索房地产税经验的基础上，稳妥启动开征房地产税。目前国内房价过高，居民房贷快速增长在很大程度上挤占了居民消费支出，城镇居民购房支出占其可支配收入比重由2003年的7.3%上升为2019年的26.7%。房地产税的主要征收对象不是广大中低收入普通劳动者，而是高收入多套住房家庭，可以设计较高的累进调节机制。
    三是建议“十四五”期间研究开征遗产税和赠予税。遗产税是世界各国调节财富差距的常用手段（各国开征遗产税的时间分别为：荷兰1598年、英国1694年、法国1703年、美国1788年、意大利1862年、日本1905年、德国1906年）。我国已出现数量庞大的拥有巨额资产的家庭（根据瑞士银行和普华永道的一项统计，截至2017年，我国共有373名亿万富翁，总资产达1.12万亿美元），已具备开征遗产税和赠予税的条件。