刘世锦：扩大中等收入群体的倍增战略

    
    
    本文是刘世锦为《新倍增战略》所作导言。
    进入2021年，中国经济初步从新冠肺炎疫情的困扰中摆脱，经济增长速度接近潜在增长水平。过去的一年，全球经济深度衰退，中国是唯一实现正增长的大型经济体，而这一成绩是在面对百年不遇的疫情冲击、五十年最差的中美关系困局背景下取得的。政府的决策和执行力、动员能力，人民群众的团结、大局观、守纪律，都至为紧要。同样不能忽视四十多年改革开放造就的市场经济行动能力和物质基础。
    可以举两个例子。2020年疫情初来之时，包括笔者在内的几乎所有经济学者都预计外贸出口将会受到极大冲击。但实际情况是，2020年的进出口增速达到1.9%，其中出口增速达到4%，外贸占世界的份额再创历史新高。面对疫情冲击引起的需求缺口，中国企业表现出非凡的快速反应能力和增长韧性。中国企业的出口增长，很大部分是由于其他国家供给能力跟不上“补缺”形成的。
    另一个例子是疫情焦灼之际，居民足不出户就能分享到电商平台提供的及时而丰富的产品，生活质量并没有明显下降。而电商平台的背后是先进的数字技术、支付信用体系和遍布城乡的物流体系。不难想象，如果放在改革开放前，仅靠几家国营商店，遇到如此大的疫情冲击，将会是什么样的情景。无疑，疫情是一场压力测试，它使人们看到了正常时期看不到的中国市场体系和技术体系的深层力量。
    2020年，中国经济增长十年展望系列研究成果原定以扩大中等收入群体为议题，由于情况变化，转为讨论战疫增长模式。在考虑2021年的主题时，我们决定延续去年定下的议题，因为找不到放弃这个议题的理由。事实上，经过2020年的战疫增长，研究这个议题的必要性、迫切性增加了。
    一、较宏观政策更重要的是结构性潜能
    为了应对前所未有的疫情冲击，同其他国家一样，中国采取了宽松的货币和财政政策。随着经济逐步回归常态，这样的政策何时以及如何退出，成为人们关注的问题。决策层的方针是“不急转弯”，但还是要转好弯。不急转弯，是因为中国经济尚未完全恢复，比如2020年全年经济已经实现了正增长，但居民消费依然是负增长，尤其是服务消费在年底时仍有较大增长缺口；内防反弹、外防输入仍会使经济完全恢复打折扣，全球范围内能否和何时才能控制住疫情，仍有相当大的不确定性。而要转好弯，是因为原本偏高的宏观杠杆率经过几年努力后基本稳住，但近期又上升了二十多个百分点；楼市、股市也有泡沫重现之势，机构债务违约频现。应该说，这个时期的宏观政策总体上是克制的，“度”把握得比较得当，没有搞大水漫灌，也基本满足了救助和恢复经济的需要。基于此，在经济回归常态较为确定后，宏观政策回归常态的转弯难度相对较小。
    需要讨论并澄清、事实上存在很大分歧的一个问题是，包括货币政策、财政政策在内的宏观政策在现阶段中国经济增长中到底起什么作用？宏观政策对经济增长主要起短期平衡和稳定作用，当经济受到某种外力冲击出现大的波动时，宏观政策的作用尤为重要，2020年的非常规宽松政策就属于此类。但与发达经济体的低速增长相比，中国过去长时期的高速增长、现阶段和以后相当长时间的中速增长，主要靠的是结构性潜能。这里所说的结构性潜能，是指中国作为一个后发经济体，在技术进步、结构转型升级、城市化等方面具有的增长潜能。通俗地说，是发达经济体已经做过、中国正在做或有可能、有条件做的事情带动的增长动能。如果一定要排个顺序的话，结构性潜能是第一位的，宏观政策是第二或第三位的。客观地说，这样的排序未必合理，因为结构性潜能和宏观政策的作用各有不同，不能相互替代，但缺少了结构性潜能，宏观政策再高明，比发达经济体也好不到哪里去。
    一种值得关注的倾向是，把中国的经济增长寄托于宽松的宏观政策，甚至不惜拿现代货币理论（MMT）的药方到中国做试验。这里且不论现代货币理论能否站得住脚，在中国尚有可能实现中速增长的情况下，把这套理论搬过来，是用错了地方，因为中国还远没有到主要靠宏观刺激政策维持增长的地步。这正是中国与发达经济体的区别所在，中国还有结构性潜能可用，还有更重要的动能摆在宏观政策之前；发达经济体的结构性潜能基本上用完了，不得不主要依靠宏观刺激政策。如果说发达经济体是熟透了的苹果，中国这个苹果当下还只是熟了一半。中国应当避免把主要注意力和精力放在宏观刺激政策而忽略结构性潜能，因为此类本末倒置的政策组合将会贻误战略机遇期。
    结构性潜能本身也有一个识别和发掘的问题，这正是我们将其称为潜能而非现实动能的原因。从潜能到动能之路并不平坦。中国经济高速增长期的结构性潜能主要是房地产、基建、出口等，在这些潜能逐步减弱或消退后，“十四五”乃至更长一段时期就要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。
    这里我们提出一个“1+3+2”结构性潜能框架。
    “1”指以都市圈、城市群发展为龙头，为中国下一步的中速高质量发展打开空间。由于在这个范围具有更高的空间集聚效应，在“十四五”和更长一段时间，中国经济百分之七八十的增长动能都可能分布在这个范围内。
    “3”指实体经济方面，补上我国经济循环过程中的三大新短板。一是基础产业效率不高。能源、物流、通信、金融等基础产业领域仍然不同程度地存在行政性垄断，竞争不足，补上这个短板将有利于全社会降成本。二是中等收入群体规模不大。今后10~15年时间，中等收入群体应力争实现规模倍增，由4亿人增加到8亿~9亿人，补这个短板将有利于扩大需求特别是消费需求，同时扩大人力资本。三是基础研发能力不强。基础研究和源头创新是我们内循环中的“卡脖子”环节，补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题，为建设创新型国家打牢基础。
    “2”指以数字经济和绿色发展为两翼。这是中国具备一定优势的新增长潜能。简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领、补足三大短板、两个翅膀赋能。
    如何发掘“1+3+2”结构性潜能是一篇大文章，需要讨论的问题很多。本导言将以此为背景，聚焦于中等收入群体倍增目标，讨论相关的理论和政策议题。
    二、扩大中等收入群体规模的难处何在
    中等收入群体的界定是一个学术性较强的问题，学界已有不少深度研究成果。流行的界定方法有绝对标准和相对标准。所谓“绝对标准”是指采用收入或支出等客观指标界定中等收入群体。例如世界银行经济学家米兰诺维奇（Milanovic）和伊扎基（Yitzhaki）在对2002年世界各国收入不平等情况进行分析时，以巴西和意大利的年均收入为标准，将其分别界定为中等收入群体划分标准的下限和上限，同时又按世界银行估算的2000年购买力平价进行转换，得出每天人均收入10~50美元区间为中等收入群体的划分标准。卡拉斯（Kharas）以每天人均消费10~100美元作为标准界定发展中国家的中产阶层群体，并对中产阶层结构进行分析。美国的皮尤研究中心（Pew Research Center）在2015年全球中等收入群体研究中表示，其对中等收入群体的划分标准为按购买力平价计算，每天人均收入应在10~20美元的区间。国家统计局也提出了一个绝对标准，即把家庭年收入在10万~50万之间的群体定义为中等收入家庭，并按该标准测算，2018年我国中等收入群体约占总人口的28%，这就是目前我们常提到的我国中等收入群体约4亿人的来源。通过上述研究可以看出，不同研究采用了不同的绝对标准，对中等收入群体的界定标准有比较大的差别，依据不同标准估算出的中等收入群体规模也不一致。
    与之相对应，“相对标准”则是以中位数收入为中心，通过设定上下浮动的比例，对中等收入群体边界的上下限进行界定。例如，格拉姆等人（Graham et al）选取人均收入中位数的125%和75%作为划分中等收入群体的上下限。普里斯曼（Pressman）则采用收入中位数的67%~200%作为界定中等收入群体的标准。国内对中等收入群体界定标准的研究也有采用相对标准的。例如，李培林等人以收入分位值为标准，把城镇居民收入的第95百分位界定为中等收入群体上限，下限则为城镇居民收入的第25百分位。按照这一标准，我国城镇中等收入群体在2006年、2008年、2011年和2013年的占比分别为27%、28%、24%和25%。
    从上述研究可以看出，以绝对标准测量中等收入群体，处于不同发展水平和收入结构的国家会遇到一些问题，因为按照这样的绝对标准，发达国家的居民可能80%甚至90%以上都是中等收入群体。所以，在国际比较中，学术界更倾向于使用相对标准。通常的做法是，把全国居民收入中位数的75%~200%定义为中等收入群体。
    但这种相对标准定义的中等收入群体，受收入差距的影响很大。换句话说，如果一个国家和社会的收入差距不能够缩小，尽管其居民收入在普遍不断提高，但其中等收入群体的规模和比例却可能不仅不扩大，反而会缩小。从我国情况看，如果将居民收入中位数的75%~200%定义为中等收入群体，那么，近10年来我国中等收入群体占比则一直维持在40%左右。
    扩大中等收入群体规模之所以重要，首先与能否跨越中等收入陷阱、进入高收入社会相关。世界银行和国务院发展研究中心2013年在题为《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》的报告中指出，在1960年的101个中等收入经济体中，到2008年只有13个成为高收入经济体，87%的中等收入经济体在将近50年的时间里，都无法成功跨越“中等收入陷阱”，进入高收入阶段。陷入“中等收入陷阱”的国家多数是拉美国家，如阿根廷、巴西、墨西哥等，也有亚洲国家，如马来西亚等。这些国家在20世纪70年代就达到中等收入水平，但此后几十年无法突破瓶颈，稳定地进入高收入国家行列。对这些国家而言，人均国内生产总值（GDP）1万美元就像一道魔咒，跨越了还要倒退回来。与此形成鲜明对比的是采用“东亚模式”的日本和亚洲“四小龙”，它们用了10年左右的时间就实现了从中等收入经济体到高收入经济体的跃升。
    陷入“中等收入陷阱”的原因甚多，其中一个重要变量就是收入差距过大，没有形成足够规模且稳定的中等收入群体。反之，日本、韩国和中国台湾，在跨越“中等收入陷阱”的过程中都保持了较小的收入差距。由此，李培林等人提出了双重中等收入陷阱的命题，认为如果不能解决中等收入群体占主体的问题，也就无法成功跨越“中等收入陷阱”。
    就中等收入社会向高收入社会的跨越期来说，扩大中等收入群体的意义首先是增加消费需求，对经济持续增长注入新的动能。这一时期经济增长已由高速转入中速，投资、出口对增长的重要性下降，消费和服务业逐步转为主导性增长力量。中等收入群体作为边际消费倾向高（相对于高收入群体）、消费能力强的部分，成为扩大消费容量进而拉动增长非常重要的力量。
    中等收入群体扩大、消费扩容，前提是能够实现收入增长，使这部分人由低收入行列脱颖而出。有论者谈论如何增加低收入阶层的消费意愿，似乎低收入阶层消费水平低是由于他们不愿意消费，这并不符合实际，其主要限制因素仍然是收入水平低。低收入阶层增加收入可以有多种途径，比如通过再分配，但在总体和长期层面，低收入阶层增加收入并进入中等收入行列，要靠他们自身创造财富能力的提升。所以，在增长视角下，对有潜力进入中等收入群体的那部分来说，他们不仅是消费者，更重要的应当是生产者、创新者，在这几种身份之间建立起可持续的循环。
        
    
    
    他们首先是生产者、创新者，创造出社会财富、提高收入水平，进而增加消费，并为下一轮生产和创新营造条件。
    这种循环的形成和提升并非易事，中等收入群体扩大的难处正在于此。已有的高收入和中等收入者，在既有的发展空间和制度约束下，显然最有条件抓住和利用提高收入水平的机会，从而成为先富起来的那部分人，这里姑且先不讨论这种先富一步是否合理的问题。而较低收入人群，或潜在的中等收入人群，对既有发展空间和制度条件的分享可能性显然是偏低的，甚至是可望而不可即的。他们要跻身中等收入阶层，就要打破既有的多个层面的约束，形成一组新的发展空间和制度条件。
    二战以后工业化的历史经验表明，摆脱传统社会的低水平增长陷阱，启动现代增长进程是一场苦战，但与此后由中等收入阶段转向高收入阶段相比，似乎还要容易一些。如果把现代经济增长看成火箭发射入轨过程，摆脱传统社会低水平增长陷阱是一次启动，摆脱中等收入陷阱、成功转入高收入社会则是二次启动。二次启动的难度显然大于一次启动。几十个经济体进入现代经济进程，但只有少数经济体跻身高收入社会的事实，提供了有说服力的佐证。坦率地说，我们对二次启动的难度有多大并不很清楚，而这也恰恰是研究扩大中等收入群体的难点和重点所在。
    三、增长型收入差距与衰退型收入差距
    中国的收入差距扩大是伴随着改革开放推动的经济高速增长而出现并波动的。收入差距扩大对经济社会发展的影响要放到经济转型、制度变迁的架构下考量，并不存在简单的结论。如何扩大中等收入群体的逻辑和政策，也要在这一过程中加以分析。
    李实等人把改革开放以来的收入差距变化大体分为两个阶段。
    第一阶段，从1978年到2008年，收入差距逐步扩大。这一阶段可以分为三个时期。第一个时期，是从1978年到1983年，收入差距并没有扩大，反而有所缩小。由于农村改革率先启动，农村土地联产承包制的实施，带来了农民收入的快速增加，城乡收入差距一度从1978年的2.6倍下降到1983年的1.8倍，并带动了全国收入差距的缩小。全国收入差距的基尼系数在1981—1983年下降了近3个百分点，直到1986年才上升到1981年的水平。第二个时期，是从1984年到1994年，出现了收入差距全面而持续的拉大。80年代中期，城镇的市场化改革启动，增长加快，而农村改革的第一波增长效应下降，城乡之间的收入差距再次拉大，同时城市内部和农村内部的收入差距也开始拉大。第三个时期，是从1995年到1997年，收入差距出现了短期下降，主要是由于政府大幅提高了农产品收购价格，对农民收入增长起到了积极作用。此后随着涨价效应的减弱，又重回收入差距扩大的轨道，到2008年达到高位。世界银行专家估计1981年中国全国收入差距的基尼系数为0.31，到2008年上升到0.491。
    第二阶段，2008年以后，收入差距高位徘徊或有所下降。从2008年开始，国家统计局公布的全国收入差距的基尼系数出现了逐年下降的势头。但2015年以后又有小幅回升，如到2015年为0.462，2017年达到0.467。全国收入差距出现变化的一个重要原因是城乡收入差距的缩小。最新研究发现，城乡收入差距在全国收入差距中所占的比重从2007年的40%下降到2013年的15%。这一时期城乡收入差距趋于稳定，且某些时段有所回落，这主要得益于若干因素的影响，如农村劳动力向城镇的持续转移，刘易斯拐点出现后农民工工资水平的上升，新农保、新农合、最低社会保障等社会保障体系在农村的建立和完善等。
    回顾改革开放以来收入差距的演变历程，可以从中引出两组重要概念。
    一组是“增长型收入差距变动”和“衰退型收入差距变动”。所谓“增长型收入差距变动”，是指收入差距变动与经济增长同时发生，而且收入差距变动成为经济增长的动因，更具包容性的情景是，各个阶层的收入均有增长，只是增速不一形成收入差距变动。相反，“衰退型收入差距变动”是指收入差距变动与经济衰退同时发生。这里的衰退也可以区分为绝对衰退和相对衰退，前者是指经济规模的收缩或负增长，这种情况少有发生；后者则是指经济增速虽然维持了正增长，但显著低于潜在增长率。
    另一组概念是“增效型收入差距变动”与“减效型收入差距变动”。前者是指收入差距变动有利于提高效率，如资源由低效领域向高效领域流动，通过改进激励机制降低成本、增加产出，通过创新拓展新的增长空间等。而“减效型收入差距变动”则是指收入差距变动带来效率下降，如腐败、行政性垄断引起的收入差距效应。增效型与减效型收入差距变动的一个根本性区别，是前者创造社会财富，后者只是在转移社会财富。现实生活中，二者有时是同时发生的，如改革初期的双轨制，在提供部分市场激励的同时，也产生了不少腐败。
    把上述两组概念结合起来，就会形成多种组合。一种典型且较为理想的组合是增效型与增长型收入差距变动的组合，效率提升成为增长的主因，各个阶层的收入都能增长，差距主要表现在增速的不同上，经济增速达到或非常接近潜在增长率。另一种比较极端的组合是减效型与绝对衰退型收入差距变动的组合，收入差距变动伴随的效率下降使经济处在收缩状态。
    在这两种组合之间，还会看到诸多更接近现实的组合。增效型与减效型通常同时并存，区别在于哪种类型居主导地位。一种典型情景是，尽管不同程度存在减效型因素，但增效型依然为主，经济增长接近潜在增长率水平。另一种情景是，减效型因素超过增效型因素，经济增长处在远离潜在增长率的相对衰退状态，如拉美一些增长长期停滞的国家和中国改革开放前的某些时期。
    中国改革开放以来，大体属于增效型主导、经济增长接近潜在增长率水平的收入差距变动状态。改革开放初期，农村改革驱动了低收入阶层增效增收，使收入差距有所收缩。此后出现的收入差距扩大，大体上与中国经济的高速增长相对应，表明更多是增效型差距扩大在起作用。减效型因素也普遍存在，如与行政权力相关的腐败、行政性行业垄断、不公平的市场准入和市场竞争、基本公共服务分享不均，都不同程度地拉低了经济增长水平。问题的复杂性在于，作为转型期的经济体，增效和减效有时是混在一起的，并非泾渭分明，如多种形态的双轨制。
    经济增长过程中的收入差距变动是否具有规律可循，在学术界存有争议。一度流行的库兹涅茨曲线，认为随着经济增长和收入水平的提高，收入差距呈倒U形变化，即先低后高，达到某个峰值后，再由高到低。但是这一假说的逻辑不甚清晰，也缺少实证基础。如果这样的倒U形变动确实存在，一种可能暗含的逻辑是，在现代增长过程的初期，高生产率部门人群的收入率先加快增长，在收入差距拉大的同时也推动了经济增长。但达到一定高度后，增长将会减缓。如果此后低收入人群生产率提升，带动其收入增长相对加快，就会在收入差距缩小的同时，也为经济增长提供新的动力。简单地说，第一阶段先富起来的那部分人拉大收入差距；第二阶段后富起来的另一部分人将缩小收入差距。这两个阶段均具有增效型带动增长型收入差距变动的特征。
    不过，这种比较理想的格局并不具有必然性。另一种可能出现的情景是，第一阶段先富起来的那部分人增长乏力后，低收入人群无法提高生产率，难以启动后富起来的第二阶段。于是，经济可能陷入收入差距居高不下、增长相对衰退的状态。还有一种可能的情景是，全面压制先富阶层，在“劫富”的同时，也使其不再具有增效积极性，这样收入差距有可能缩小，但无可避免地会重陷改革开放前平均主义加普遍贫穷的困境。
    从这样的角度看，现阶段中国应当力争实现第一种情景，避免后两种情景。尽管出现第三种情景的可能性较小，但走回头路的社会基础亦不应低估。更具挑战性的是如何避免第二种情景。在此意义上，扩大中等收入群体的重要性、紧迫性就更显而易见。
    四、实现中等收入群体倍增目标的意义和重点人群
    邓小平在改革开放初期提出：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。”经过改革开放四十多年的发展，中国已经进入实现共同富裕目标的第二阶段，也就是通过另一部分人也富起来，带动全体社会成员的共同富裕。从本导言前面的讨论可以看出，第二阶段的难度和不确定性都要大于第一阶段。试图后富起来的群体在人力资本、发展机会和发展条件上总体落后于先富起来的群体，而且向前走或向后退的可能性都是存在的，落入中等收入陷阱的国家已有先例。从国内看，前段时间受疫情冲击，部分地区的劳动者收入和消费水平下降，有数据显示，中等收入群体规模出现阶段性收缩。
    在这个时间节点，有必要提出中等收入群体倍增的目标，在已有的4亿中等收入群体的基础上，再用10~15年的时间，推动这个群体增加4亿~5亿人，达到8亿~9亿人，占总人口的60%左右。提出并实施这一目标可以有如下一些考虑。
    首先，中等收入群体倍增对扩大内需、提高生产率和社会政治稳定都是不可替代的，中等收入群体的规模和实现倍增的时间都具有重要意义。规模不足或时间拖后都将直接影响经济增长速度和稳定性。对此缺少认识很可能付出全局性代价。其次，提出目标本身就是有意义的，有利于形成全社会共识，调动各方面的积极性和创造性，而这正是中国的制度优势所在。
    实现这一目标具有可行性。根据我们研究团队的测算（参见本书“实现中等收入群体倍增的潜力、时间与路径研究”一文），假定2019—2030年实际GDP平均增长5.0%左右，平均通胀率为2.5%，名义GDP年均增幅7.5%，居民可支配收入名义增速与名义GDP增速匹配。同时根据不同收入群体内城乡居民分布的加权计算，低、中和高收入群体收入增速分别为7.7%、7.1%和6.9%，到2030年，我国中等收入群体比重上升至约51%，低收入群体比重下降至约45.6%，高收入群体比重则上升至约3.3%。中等收入群体规模达7.5亿人，与2018年相比有3.7亿人由低收入阶层上升至中等收入阶层。按照大体相同的变动速度，到2035年以前，有可能使中等收入群体规模达到8亿~9亿人，实现倍增的目标。
    另一个相关议题是实现这一目标涉及的重点人群。从我们团队的研究成果看，到2030年有可能进入中等收入群体的3.7亿人，主要对应的是2018年家庭年收入介于4万~6万元、6万~8万元和8万~10万元的低收入家庭，也就是我们需要重点分析的潜在中等收入群体。这个群体中城镇居民占比为57%，乡村居民占比为31%，外来务工人员占比为11%。其中外来务工群体，从数量和定义上，更接近进城农民工群体。农民工是指在异地以非农就业为主的农业户籍人口。国家统计局数据显示，2017年我国农民工数量达到2.87亿人，外出农民工1.72亿人，外出农民工中进城农民工1.37亿人。外来务工群体的定义为“来自农村地区、户口不在本城镇社区的人员”，2018年外来务工群体占比为9.7%，人口数量在1.35亿人左右。从数量上看，外来务工群体大体接近进城农民工。
    与2013年相比，2018年外来务工人员中属于中等收入群体的部分占总人口的比重从2.2%提升至4.1%，占中等收入群体增量的27%，贡献率相当可观。这里说的外来务工人员，基本属于劳动年龄人口，非就业人口不多。而在乡村居民中，相当多的人口属于外来务工人员的子女和父母，其收入状况直接依赖于外来务工人员。此外，农村人口就地城镇化的比重逐步提高，相当多的农民是在户籍所在地“被城镇化”的。所以，处在城镇化进程中的农村人口规模明显要大于上述外来务工人员。从现阶段我国城乡结构转型、收入增长的特征看，广义上的“进城农民工”是未来扩大中等收入群体需要着力关注的重点人群。
        
    
    
    从调查数据看，以外来务工人员为主的进城农民工家庭平均支出强度显著高于农村家庭，但由于无法同等享受城镇户口的相关社会保障和公共服务，其储蓄避险意愿较高，使外来务工家庭平均消费强度与城镇家庭仍有很大差距；受教育水平明显高于农村居民，基本接近城镇居民水平；就业分布与城镇居民有明显差异，外卖、出租车和快递等新型就业场景吸纳了数量可观的“新型农民工”就业，外来务工人员以10%的人口占比贡献了20%的新型就业，远超城镇和乡村居民；更多就职于民营部门，机关企事业单位就业占比较低，面临收入不高、就业不稳、社保不全等一系列制约其收入和消费稳定增长的因素；无法享受完善的城镇社会保障和公共服务，医保和养老保险覆盖率明显低于同样居住在城镇的居民；相当一部分外来务工人员尤其是其中的较高收入者，有明确定居城镇的需求。应当从进城农民工的这些特点出发，采取针对性强、务实有效的战略和政策，推动更多的进城农民工进入中等收入群体。
    五、实施以提升人力资本为核心的倍增战略
    进入共同富裕的第二阶段后，扩大中等收入群体战略和政策的核心是促进机会均等，着力提升低收入群体的人力资本，缩小不同群体之间的人力资本差距，以增效带动增长的方式缩小收入差距。一个简单的逻辑是，在剥去种种社会关系的外衣后，人们之间能力的差距，远没有现实世界中收入分配和财产分配差距那么大。如果能够创造一个人力资本公平发展的社会环境，人们的积极性、创造力普遍而充分地发挥出来，公平和效率就可以互为因果，在提升社会公平的同时促进经济增长。
    依照这种思路，下一步实施中等收入群体倍增战略，应以提升进城农民工人力资本为重点，采取多方面针对性、可操作性强的政策措施，力争在不长时间内取得明显成效。
    一、对农民工及其家属在城市落户实行负面清单制度。目前中小城市和部分省会城市已取消落户限制，对仍有限制的城市改为实行负面清单制度，即由规定符合何种条件能够落户，改为不符合何种条件不能落户。积极创造条件，加快缩减负面清单。对北上广深和其他特大型城市的城市核心区与非核心区域、都市圈内的中小城镇等实行差异化政策，采取不同的负面清单，适当放宽后者的落户限制。
    二、建设面向农民工为主的安居房工程。以大城市尤其是几大都市圈、城市群为重点建设安居房，着力解决能够稳定就业、对当地发展做出贡献、就地缴纳社保的低收入农民工住有所居、安居乐业的问题。以40~60平方米的小户型为主，降低建造成本，把安居房价格控制在与农民工购买力相适应的水平。降低购买资格门槛，不歧视无户籍、无学历人口。由政府主导筹措土地资源、设计运行规则、加强监管，在政策框架内实行市场化运营，形成商业可持续机制。
    三、与农村人口进城落户、提供安居房相配套，加快推进教育、医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策，打通农村社保、医保和城镇居民社保、医保的衔接。实行以居住证为主要依据的农民工随迁子女入学政策。
    四、提供就业基本公共服务，鼓励吸收农民工就业。对有劳动能力和就业需求的进城农民工，持居住证可在常住地公共就业服务机构享受就业基本公共服务。全面加强农民工职业教育培训，逐步将职业教育培训作为一项基本公共服务加以提供。推行农民工新型工匠培训计划。鼓励各类技工院校、职业学校、就业训练中心等参与农民工职业技能培训，给予一定的财政补贴。鼓励企业对农民工员工开展职业技能培训，并在财税、信贷等方面有必要的激励措施。国家对吸收农民工就业、安居较多的城市，在财政补助、基础设施投资等方面给予相应支持。
    五、加快推进农村集体建设用地入市和宅基地流转，增加农民工的财产性收入。落实十八届三中全会的要求，推动农村集体建设用地进入市场，与国有土地同价同权、同等入市。创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转。积极稳妥务实地解决好小产权房问题。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，由更为有效和稳定的社会安全网托底。
    六、促进机会公平。进一步打破不当行政性管制，疏通社会流动渠道，防止社会阶层固化。改变有些地方对低收入农民工的歧视性做法，在大体相当的条件下，在就业、升学、晋升等方面，给低收入阶层提供更多可及机会。
    七、各级政府要制定规划、完善政策、定期督查、确保落实。要将农民工落户、住房、基本公共服务、就业和职业培训等纳入“十四五”规划和年度规划，明确有关部门的任务和职责，定期检查落实情况，做出进度评估，向各级人大报告。同时要根据经济社会转型升级和就业状况变化，对相关规划政策进行必要的调整改进。鼓励各地从实际出发积极探索创新，并将好的经验和做法在全国范围内推广。
    本文整理自《新倍增战略》（刘世锦主编，中信出版集团2021年10月）