准确把握巩固拓展脱贫攻坚成果过渡期的阶段特征

    
    
    目前我国处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，统筹推进巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接，对全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化意义重大。习近平总书记指出，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼。2022年中央一号文件把巩固拓展脱贫攻坚成果、防止规模性返贫作为底线任务。但是，当前部分脱贫地区的发展基础仍然薄弱，一些农村低收入人口的经营就业增收能力不强，返贫风险仍然较高，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然十分艰巨。这就需要更加深入研判和准确把握衔接过渡期的阶段特征，分析识别其中的关键问题和短板弱项，进一步增强政策设计和帮扶措施的精准性、针对性和有效性，确保守住不发生规模性返贫的底线。
    巩固拓展脱贫攻坚成果过渡期的阶段特征
    根据我们对宁夏、广东、云南等脱贫地区的实地调研以及脱贫地区总体情况分析，巩固拓展脱贫攻坚成果过渡期有以下值得高度重视的阶段性特征。
    第一，部分农村低收入人口就业增收仍然困难，返贫风险较高。目前农村低收入人口收入来源中，工资性收入普遍较低，对转移性收入的依赖度较高。如全国农村居民人均可支配收入中，41.1%来源于工资性收入，36%来源于家庭经营收入，20.6%来源于转移性净收入，财产性收入占2.3%。而脱贫地区农村居民人均可支配收入中，工资性收入占35.3%，家庭经营收入占36%，转移性净收入高达27.3%，比全国人均水平高出6.7个百分点，财产性收入只占1.4%。
    当前，尤其需关注的是三类农村低收入人口的就业增收难问题。一是脱贫不稳定人口，其自身就业增收能力较弱，收入水平较低且不稳定，虽然已经实现“两不愁、三保障”，但收入水平仍然比较低，收入来源不稳定或因病因灾因意外事故等刚性支出较大，自身脆弱性较高；二是边缘易致贫人口，脱贫攻坚时期没有享受国家的政策支持，往往缺乏社会保障支持或保障水平较低，收入提升较慢，有些人的收入可能已经低于脱贫人口；三是突发严重困难人口，其易因家庭财产遭受损失或支出骤增，导致受灾家庭生活水平容易跌至贫困线下而陷入贫困。
    值得重视的是，部分脱贫人口就业能力仍然相对较低，难以适应社会就业，就业增收困难较大。一方面，脱贫地区人口长期以来获取的教育资源不足，其知识水平和文化程度较低，素质普遍不高。如2019年，原贫困地区劳动力平均受教育年限仅为7.7年，大部分集中在初中和小学，分别占比为42.3%和41.8%，高中及以上学历的劳动力仅占11%。脱贫攻坚阶段，教育扶贫更多地注重青少年义务教育，高中及以上学历教育存在短板，尤其是高等教育在西部地区普及化程度相对较低。另一方面，在脱贫攻坚时期，虽然各地区重视开展技能培训帮扶，但是培训系统性相对较差，主体需求和培训内容存在差距，课程针对性不强，师资力量薄弱，与社会就业需求不匹配，帮扶效果不明显，在脱贫后仍然存在技能不高、就业困难等问题。目前，西部脱贫地区大都是劳务输出大省，许多外出务工人员缺乏专业技能培训，多从事技术含量低、替代性高的工作，收入不稳定。
    第二，重点帮扶县发展基础薄弱，防返贫任务艰巨。国家确定的160个乡村振兴重点帮扶县，绝大部分处于原深度贫困地区，目前发展基础仍然比较薄弱。一是经济发展水平较低，人均GDP与全国GDP差距较大。如原深度贫困地区人均GDP仅相当于全国水平的20%—21%；产业发展基础差，产业同质化问题比较严重，基础设施和公共服务差距明显；部分地区经济增长缓慢，甚至连续呈现负增长趋势。二是重点帮扶县脱贫人口多、收入水平低。目前160个重点帮扶县累计脱贫人口占全国总数的近1/5，脱贫人口收入虽然有较快增长，但与全国及所在省份的绝对差距仍然在扩大，仍属于全国发展最落后的地区。三是防返贫任务艰巨。目前全国易返贫致贫人口438万，其中30%的人口在重点帮扶县；全国易地搬迁脱贫人口的1/3在重点帮扶县；全国万人以上的集中安置点65%在重点帮扶县，是防止返贫任务最集中、最艰巨的地区。四是区位劣势明显，多分布在西部偏远或高海拔、自然环境恶劣区域。据统计，45.6%的重点帮扶县处在地质灾害高发区，生态脆弱、地质灾害频发，使其巩固拓展脱贫攻坚成果，尤其是增强持续发展能力面临较大挑战。
    第三，易地搬迁集中安置区后扶任务艰巨，是防返贫的突出重点。易地扶贫搬迁从根本上解决了我国960多万贫困人口的脱贫问题，成就了人类减贫史上的伟大壮举。但有几个值得高度重视的新情况。
    一是从搬迁区域看，青藏高原、西南石漠化地区搬迁群众困难突出，返贫风险较大。如青藏高原地区易地搬迁安置涉及游牧民定居，搬迁群众生计模式跨度大、思想观念转变难，加之扶贫产业基础薄弱，后续生产生活、就业增收存在较大困难。西南石漠化地区人地矛盾突出，搬迁规模大，以城镇安置为主，部分地区城镇安置率超过90%，如贵州达95%、广西94%、云南91%。搬迁群众从传统农户转变为城镇新市民，大部分群众第一次走出大山，面临地域环境、风土人文、社会关系的重新适应、社区融入的多重挑战，就业增收难度大，返贫致贫风险高。
    二是从安置方式看，城镇化安置尤其是特大型安置区困难最为突出。调研表明，目前易地扶贫搬迁安置中，行政村内就近安置、乡村旅游区安置等方式，虽然存在一定短板和弱项，但后续发展的困难相对较小。困难较为突出的是县城、小城镇或工业园区等城镇化集中安置方式。尤其是安置规模万人以上的特大型易地搬迁安置区，全国多达70个，安置贫困群众105万人，占易地扶贫搬迁人口超过1/10。调研表明，特大型易地搬迁安置区就业需求高度聚集，群众就业增收困难较大；搬迁群众从乡村到城镇，生产生活方式跨度大，社会融入困难，使安置社区治理任务艰巨，管理和服务短板显得更加突出，极易形成社会风险点，对保持安置社区稳定不利。
    三是从安置点管理看，社区管理与服务仍存在短板弱项。如安置点管理和服务场所缺乏配套，大部分地区在安置点建设前期未同步规划建设相关街道、社区等服务场所，导致安置点成立的街道、社区无办公场所；安置点建设时未配套设立公共维修基金，后期住房、公共服务设施损坏，将无任何维修资金安排，这是全国易地搬迁安置区建设的共性问题。
    四是从搬迁群众看，就业困难、收不抵支问题日益突出。尤其是部分“40+”劳动力（即40-59岁搬迁群众）文化程度低，体力劳动缺优势、现代生产缺技能，学习和适应能力弱，就业困难更加突出。与此同时，由于生活开销完全货币化，收不抵支问题凸显，需靠低保等救助措施支持。如西南地区易地搬迁城镇化集中安置人口中，有1/5需靠低保来维持基本生活。
    第四，脱贫地区特色产业可持续发展能力不足，转型升级滞后。脱贫地区特色产业健康持续发展是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本支撑，是促进脱贫地区自主发展的长效机制。但从总体上看，特色产业发展尚存在资金、市场和配套服务短板，尤其是科技、人才等支撑较弱，可持续发展机制尚未建立，需重点关注如下几个突出问题。
    一是特色产业可持续性不强，政策路径依赖仍然较为严重。由于过去许多地区帮扶项目选择与当地资源禀赋以及市场需求不匹配，如有些贫困地区在发展产业时一味引进“高精尖”产业，与贫困地区的资源禀赋结合不够密切，脱离了贫困群众的文化水平和相应的市场环境而水土不服，产业带动成效不明显。部分特色产业项目单一化、同质化。部分地区整个村庄、乡镇统一种植某种经济作物，导致产品过剩，未达到预期效益。还有部分帮扶产业长期依赖帮扶单位，缺乏市场竞争力。在脱贫攻坚中，广大驻村工作队凭借资金、人才、技术、管理等方面优势，在贫困地区打造了众多扶贫产业，其中部分产业高度依赖帮扶单位支持，甚至形成了路径依赖，导致产业对特殊扶持政策的依赖性较强，市场化程度还不高、自主发展的持续性不强。
    二是特色产业链较短，产品附加值较低。许多地方重生产基地建设，轻加工物流配套。目前集中在种养环节较多，农产品加工业发展相对缓慢，产业链条延伸不够，产业融合度较低。如西北地区黄花菜、枸杞等特色主导产业仍以初级加工为主，尚未形成品种改良、科学种植和加工生产的产业链，农产品加工与农业产值比仅1.1:1，远低于2.4:1的全国平均水平。大部分脱贫地区尚未配套建设产地初加工、冷链物流等基础设施。
    三是人才匮乏，科技支撑薄弱。目前脱贫地区有限的人才大多集聚在区域中心，下沉至县乡村的人才较少。高学历、高职称的科技人才深入乡村产业发展一线的数量更少。如西北某脱贫地区，2019—2021年新增124名科技特派员，其中研究生及以上学历仅5人，占比4%。与此同时，当前脱贫地区特色产业仍以传统农业、简单代加工为主，新品种、新技术采用不足，大部分脱贫地区农业科技进步贡献率40%—50%，远低于60%的全国平均水平。
    第五，巩固基本公共服务减贫成效面临新问题新挑战。如农村低收入人口兜底保障的常态化衔接面临跨部门统筹协调的挑战。目前农村低保线与扶贫线已经实现“两线合一”，但是认定标准仍分属于民政部门与乡村振兴部门，根据现有行政管理体制，帮扶救助领域具体落实层面的数据分散在医保、教育、住建、人力资源等多个部门，尚未实现部门层面的统一。若采取定期或不定期的跨部门汇总与比对，时效低且沟通成本高，在一定程度上降低了政策效力，不利于实现真正的衔接，也不利于对兜底保障的动态管理。另一方面，兜底保障体系在整合城乡间、部门间兜底资源方面存在挑战。受制于城乡二元结构，实现城乡一体化一直是基本公共服务与社会救助资源分配工作的重点难点，部分先行先试地区已经率先实现了基本统筹，但是广大脱贫地区的探索仍然比较滞后。
    巩固拓展脱贫攻坚成果必须突出重点、精准施策，注重建立长效机制
    推动巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接是一项系统工程，要在准确把握过渡期阶段特征的基础上，加强综合谋划，强化政策支持，突出重点难点，分类精准施策，把脱贫人口作为实施乡村振兴战略的重点人群，把脱贫地区作为实施乡村振兴战略的优先区域，加快改善脱贫人口和脱贫地区的发展条件，不断提升脱贫人口和脱贫地区的发展能力，推动脱贫人口和脱贫地区完全融入乡村振兴进程，共享乡村振兴成果。
    首先，要聚焦农村低收入重点群体的帮扶救助，进一步完善防止返贫监测预警机制。要精准确定监测对象，适当放宽认定标准，将有返贫致贫风险和突发严重困难的人口及时纳入监测和预警；要简化识别程序，确保应纳尽纳，切实做到早发现、早干预、早帮扶。要保持兜底救助政策稳定，进一步落实好教育、医疗、住房、饮水等民生保障普惠性政策，着力提升兜底保障体系与社会安全网的普惠性、均衡性，加快实现兜底保障城乡公共资源均衡配置机制，强化县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。
    其次，加大对乡村振兴重点帮扶县支持力度，加快改善发展条件，增强发展能力。对于乡村振兴重点帮扶县，要以民生为本、就业优先、严防返贫、搞好帮扶。建议按照乡村建设行动的统一部署，优先支持重点帮扶县因地制宜推进农村厕所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。加强重点帮扶县农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设，支持农产品流通企业、电商、批发市场与区域特色产业精准对接。加快推进重点帮扶县公共服务提档升级，继续改善重点帮扶县义务教育办学条件，加强乡村寄宿制学校和乡村小规模学校建设，支持城市教师到脱贫地区支教。保持现有健康帮扶政策基本稳定，完善大病专项救治政策，继续开展三级医院对口帮扶脱贫地区并建立长效机制，加大中央倾斜支持重点帮扶县医疗卫生机构基础设施建设和设备配备的力度。
    第三，加强易地搬迁集中安置区后续帮扶。建议设立国家易地扶贫搬迁后续扶持专项资金，支持易地搬迁安置区基础设施和公共服务配套设施的维护升级以及产业发展、就业增收、社区集体经济，重点向青藏高原地区、西南石漠化地区易地搬迁安置区倾斜。要强化集中安置区产业配套与就业扶持，提升安置区经济活力和就业承载力；完善就业扶持和培训体系，提升就业匹配度，创新订单式培训、以工代训、以奖代补等形式，提升培训实效，增强人力资本和技能经验就业匹配的有效性。要全面提升安置区的社区治理能力，进一步探索社会参与度高的社区治理模式，落实属地管理责任，多措并举、综合施策，确保搬迁群众稳得住、快融入。
    第四，加快发展脱贫地区特色产业体系，构建巩固脱贫攻坚成果长效机制。要立足脱贫地区资源优势、强化扶持引领、培育产业龙头、完善产业链条，把产业链与防返贫紧密联结，着力把脱贫人口嵌入产业链、价值链之中，确保脱贫人口能够持续稳定受益。持续推进农村产业融合发展，积极发展休闲农业、乡村旅游、消费扶贫、农村电商和农产品加工业，延伸产业链条，带动脱贫人口就业增收。强化党建引领产业，以“基地+合作社+企业+脱贫人口”模式创建扶贫产业园区，拓宽脱贫人口就业增收渠道。
    【本文系国家自然科学基金项目“乡村振兴战略实施中政府与市场的关系及协调研究”（批准号：71933004）阶段性成果】
    作者： 中国人民大学农业与农村发展学院 程国强；同济大学经济与管理学院 马晓琛；中国社会科学院农村发展研究所 王瑜  
    来源： 《中国发展观察》2022年第2期