刘尚希：财税调节收入分配只具有短期效果

    二十大报告指出：中国式现代化的重要特征是共同富裕。共同富裕往往和收入分配联系在一起。收入分配和共同富裕是什么关系？当前的潜在假设是：要通过收入分配促进共同富裕。这从逻辑上看似乎没有问题，但深入研究就会发现这种认识存在偏差。我认为只有超越分配的视角，转向人本逻辑，从人的自身发展、人力资本积累、以及更深层次的风险分配角度出发，才能体现人民至上的价值观，才能真正从长效机制上促进共同富裕不断取得进展，避免昙花一现。
    以基尼系数衡量收入分配差距，主要依靠财税来促进共同富裕只有短期效果，而很难对长期趋势产生影响。从发达国家的实践来看，西方国家的收入分配调节力度并不小，他们的基尼系数也小于中国，但以美国为代表的发达经济体的分配差距却再次拉大。《21世纪资本论》也揭示了发达国家分配差距进一步扩大的趋势。这说明库兹涅茨分配曲线已经失效，毕竟它只是几十年前提出的一个经验式的观察结论。基于上述分析提几点看法：
    第一，收入分配是经济的一个结果
    收入分配对象主要有四大类：工资性收入、经营性收入、财产性收入（涵盖资本、资产性收入和智力成果转让收入）、转移性收入。根据官方统计数据，目前我国工资性收入占比55%，经营性收入占比17%，财产性收入约占8.7%，转移性收入占比18.6%。从现有统计标准和口径看，我国收入分配格局的特征是：以工资性收入为主体，转移性收入已经超出经营性收入。这说明财税在收入分配中的作用越来越大，特别是对“三农”的补贴和对低收入群体的各种社会救助。在强调保基本民生的情况下，政府通过转移性支出让居民获得转移性收入，调节作用比较显著。
    但这只是基于工业经济条件下，劳动收入、资本收入边界比较分明时形成的统计指标。在创新性经济中，工资性收入、经营性收入、财产性收入三者的边界会越来越模糊。尤其是知识产权的创造者收入中既有工资性、经营性收入，也有财产性收入。因为研究发明形成的知识产权可以转让获得收入。在一些民营企业中，研发人员既可获得工资性收入，同时也可获得股份红利。因此收入分类的边界在创新性经济中不断模糊。
    从整个分配矩阵看，横向是居民、城乡、区域之间的分配关系，一般以基尼系数进行测度；纵向是国家、企业与居民之间的分配关系，一般用财政收入占GDP比例、劳动报酬占GDP比例、居民收入占GDP比例进行测度。横向和纵向分配关系组合起来，就形成了收入分配矩阵，它以横向分配为基础，以纵向分配为关键。但无论形成什么样的分配格局，终究只是一个结果。无论政府还是市场，都无法决定收入分配变化的长期趋势。
    过去我们假设通过财税实现的政府再分配可以扭转收入分配变化的长期趋势，其实是一个错觉，它只有短期效应、没有长期效应。尽管上世纪九十年代我们就已提出了这一研究结论，但当时社会各方始终坚信：收入分配差距大是财政再分配作用没有充分发挥的结果。这仅看到了表面现象。仅针对结果进行调整，分配差距仍会在经济循环中不断再生，而且通过财税调节缩小的差距远远赶不上经济循环内生扩大的差距，除非财税调节的力度不断加大，否则，会在整体趋势上表现为分配差距的不断扩大。从这个角度看，收入分配作为一个经济结果，改变这个结果短期内尽管可以看到效果，但长期作用比较微弱。共同富裕是一个长期复杂而艰巨的过程。促进共同富裕不能仅满足于基尼系数依赖于财税调节来缩小，而需要改变思路。
    第二，风险分配决定收入分配
    乌尔里希在《风险社会》中提出：随着人类社会进入风险社会，风险分配将越来越占据主导地位，对收入分配、财富分配起到决定性作用。
    从市场层面来观察，风险分配是通过个体契约来进行的。背后隐藏的原则就是风险与收入要对称，即低风险对应低收入，高风险对应高收入。比如要素收入分配的份额取决于背后风险的高低。由于资本要素承担的风险更大，企业一旦破产，资本就会血本无归，所以资本往往可以获得更高回报。而对于劳动者来说，其工资收入通过契约维系，即使企业亏损，甚至破产，劳动者也可以获得固定的收入回报，所以劳动要素承担的风险更低，收益也相对较低。故而有一种说法，在公平竞争条件下，利润属于风险报酬。
    从财产性收入看，存款、理财、债券、股票等不同金融产品的收益存在差异，其实质就在于背后的风险不同，比如存款是低风险、低收益，股票是高风险、高收益。理财的收益水平高于存款，风险系数低于股票，因而成为大众的主流选择。创新、创业、投资等活动都是风险程度较高的活动，要获得高收入就要冒更大的风险。而民众的风险承担能力与社会成员的素质、知识、经验、能力直接相关，这又与人力资本积累的水平直接联系在一起。这就是说，通过市场的自组织功能，风险往往被分配给善于发现机会和敢于承担风险的人，从而改变了自身的风险处境。
    与此相关的问题是自由选择的机会是否平等？如果存在就业歧视、投资歧视等问题，社会成员即使有愿望、有能力承担风险以此获取更高收入也没有机会，这自然会造成收入分配差距。就业歧视、投资歧视造成的机会不平等，就构成了风险分配的不同格局。因此，歧视的实质是非市场契约的风险分配，让受到歧视的一方无法通过自身努力来改变风险处境，从而使之在风险分配中处于不利的地位。
    可见，从市场运行过程来看，风险分配在收入分配中起决定性作用，这从收益与风险对称原则的形成就可以得到验证，否则，这条原则就不会产生。
    从政府分配来观察，政府通过不同于个体契约的社会契约来分配风险，其背后也遵循公共风险与公共服务对称的原则，即在公共风险水平较低条件下，宏观税负更低；在公共风险水平较高的条件下，宏观税负更高。公共风险水平与宏观环境的不确定性有关。宏观不确定性越大，公共风险水平越高，政府就需要更多的钱来提供公共服务，以对冲公共风险，为社会成员提供更大的宏观确定性，减少老百姓生活中的风险。所谓的社会福利，不过是政府通过财政方式更多地承担社会成员面临的风险，缩小不同社会成员之间风险处境的差距。
    社会各领域各方面在发展过程中都蕴含着公共风险，当前最严峻的就是疫情风险。疫情导致经济受到冲击，政府为稳定经济不得不拿更多的钱对冲疫情风险。一般而言，支出增多会带来财政赤字和负债，造成财政风险上升，这就需要权衡财政风险和公共风险，不能为对冲公共风险而造成财政危机，因为这会反过来加剧公共风险。英国上一任女首相特拉斯就因为没权衡好公共风险和财政风险，导致市场对财政可持续的极大担忧，结果引发了金融动荡，自己也很快下台，这是非常值得研究的典型案例。
    现实生活中的各种差距，比如分配差距、城乡区域差距、消费差距、人力资本积累差距、群体性能力差距等，都是社会成员风险处境的差距，不同风险处境产生的外部性是不同的，这往往成为公共风险的星星之火。风险处境是非常重要的概念，因为风险处境的差距会引发个体风险的外部化、社会化、系统化、公共化，从而形成公共风险。环境领域个体风险的外部化最为人们所熟知，比如排污。龙头企业也会造成风险的外部化。此外，某一群体能力水平长期偏低，这种差距会导致长期的低收入，也会引发风险的外部化。个体风险的外部化最终会成为公共化的风险，即公共风险。这就需要更多的公共服务进行对冲。政府要为社会成员构建更大的确定性，为老百姓遮风挡雨，让老百姓安居乐业。所以公共风险水平越高，政府提供的公共服务就越多，也就需要更多的财力。
    因此，政府分配是由公共风险、财政风险权衡所决定的，实质也是在分配风险。无论是横向分配，还是纵向分配，收入分配更深层次的内容是风险分配。在风险社会，风险分配浮出水面，显性地决定收入分配。
    第三，财税手段直接调节收入分配只具有短期效果
    财税调节分配有两类手段：一是限高，主要通过个人所得税进行调节；二是补低，比如对居民进行转移支付，提供社会救助，以及间接通过对社会保险缺口进行补助等。限高补低能够在一定程度上实现分配差距的缩小，但效果是短期的，因为导致差距的社会根源并没有改变，而只是改变了分配结果。这就如同割韭菜，只要根还在，韭菜过一阵子还会长出来。如果不从根源入手，收入分配差距就会在社会再生产、经济循环中不断再生，就会永远存在一个“缺口”。由于政府调节差距的幅度永远赶不上经济循环中再现的、越来越大的差距，这就导致收入差距的长期趋势在不断扩大。
    可见，促进共同富裕不能仅满足于财税的调节。尽管政府在调节收入分配方面的作用确实有待加强，财税制度也有待进一步完善，比如税基窄的问题，导致能纳税的人、收入也不课税。但与此同时我们也要认识到，财税调节只具有短期效果。而且无论多么复杂的政府再分配，其效果都是短期的。比如美国个人所得税体系非常复杂，但也不能改变分配差距扩大的趋势。
    第四，调节收入分配的重心在于调节风险分配
    传统理论认为，产生贫富差距的根源是所有制，因而其解决办法是进行所有制革命。实践证明，此路不通，因为差距虽然可以缩小，但会陷入共同贫穷。现在也有观点认为，导致差距的根源是过度市场化。这与现实显然是相悖的，富得快的地方都是市场化程度高的地方。其实，真正的根源是社会化改革滞后于市场化改革，导致不同社会群体的风险处境差距越来越大，有的群体的风险处境开始固化，没有进一步改变的机会。因此，财税制度促进共同富裕的重心，要从收入分配转移到风险分配上来，重点要从以下三方面入手：
    一是要从机会公平入手。机会平等首先要解决城乡二元结构的问题。我国的城乡二元结构实则包含了经济、社会、所有制三个层次。过去城乡二元结构主要关注经济层面，刘易斯对这个问题做出了详细阐述。但当前的城乡二元结构还包括社会层面的二元，即农民和市民的身份与基本权利的差异。农民即使长期生活、工作在城里，也很难获得跟市民平等的待遇，这反映的是社会二元结构。此外还有公有制二元结构。集体土地盖房不可能增值，但国有土地上的房屋却可能增值，这是所有制二元结构造成的要素市场权利上的不平等。这种二元结构最根本性的问题，是导致农民和市民的风险处境出现差异，进而导致他们获取收入、改变自身、增强能力等方面的机会明显不同。因此城乡二元结构成为当前改善收入分配、促进共同富裕的最根本问题。
    虽然我国是工业国家，但依然是农民社会，农民人口仍占据大多数。我国城镇化率64.7%，看似城市居民更多；而从户籍人口看，农民户籍人口占比53.3%，我国仍是一个农民社会。因此如何减少农民数量，这是我国结构性改革中的最大难题。如果这一问题得不到解决，从城乡收入分配领域促进共同富裕的效率会很低，效果也很难持续。
    二是要从缩小人力资本积累的差距入手。帮助农民群体提升能力，积累人力资本。要帮助农民提高获取风险收入的能力。只要进入市场就有风险，能冒多大风险取决于能力，而上大学可以提升冒险能力和发明创造能力，有助于帮助农民获得风险收入。从这个角度看，所有要素收入都是风险收入，只是风险程度不同而已。因此，调节风险分配，就是要改变不同居民群体的风险处境。
    三是要从促进社会流动入手。流动是促进人类资本积累的重要途径，也是获得各种发展机会的途径，更是自主改变个人风险处境的途径。在农村以耕种为生，收入相对更低；而如果进城务工，提高收入的可能性就会更大。因此劳动力的自由流动非常重要。现在我国的问题是，劳动力要素拥有流动自由，但家庭流动并不自由，老人、小孩留守问题突出，流动面临很多体制机制方面的障碍，比如子女上学问题、住房问题等。进城务工人员因为身份差异，无法获得与城市市民平等的待遇，这将加剧他们的风险处境，导致收入水平更低。在这种情况下，我们要从改变农民长期的风险处境入手，帮助他们避免一些基本风险，提升其参与市场经济循环的能力和承担风险的能力，按照风险与收益对等的原则，帮助其在市场上获得更高的收入，从根本上缩小收入差距。
    上述问题无法仅从经济层面解决，而必须从社会层面入手，这就需要进一步推动以城镇化为引领的社会转型。市场化改革使经济转型跑在前面，而社会改革相对滞后，带来社会发育不足、社会诚信缺失等问题，反过来加大了交易成本，让整个社会、市场难以健康运转。从这个意义上看，共同富裕更重要的途径是改变深层次的风险分配。