北京世界城市建设中的城郊关系及郊区的作用——理论借鉴及政策建议

摘 要：世界城市研究中缺乏对郊区的关注，这构成世界城市理论中的一个小瑕疵。西方的城市发展表明，大都市区功能的发挥有赖于良性互动的城郊关系的建立。北京在世界城市建设过程中，应注重城郊的协调发展。具体而言，北京的郊区将为未来的世界城市提供新的发展空间，同时还提供环境公共物品和高品质的居住区，这为郊区提供了新的发展机遇。北京应统筹郊区建设，增强腹地实力，但同时应避免西方城市出现的极化与隔离等问题。
      关键词：世界城市，北京，郊区
    一、相关理论及述评
    (一)世界城市研究中的短视症——忽视中小城市和郊区
    世界城市概念最初由美国学者沙森提出，是指具有全球影响力和控制力，位于世界城市网络顶端的城市[1]。目前公认的世界城市有三个，分别是纽约、东京和伦敦。这一理论自提出以来，已形成了一股研究热潮。但世界城市研究中存在着一种短视症，使得世界城市理论显得不完整。一方面，它只关注于世界城市体系中的高层、顶级城市，而对中小城市视而不见，对二者间的关系更是着墨不多。另一方面，在世界城市内部，它只关注核心区，而忽视对郊区的研究。研究者若是从世界城市角度出发，不可避免地会强调少数一些最重要的城市，即世界城市，而其他大部分城市会被忽略，使我们无法全面地认识全球城市系统的动态性和城市之间的相互关系[2]。相应的，在世界城市内部，如果只强调核心区域，如CBD，而将广大的外围和郊区置于视线之外，也无助于全面认识世界城市的功能发挥。
    世界城市通常有一个核心区，即中心商务区。在这里，银行、公司总部林立，成为控制全球经济活动的中枢[3]。现有文献，在具体到特定世界城市的功能区块的研究中，核心区及主城区是被关注的核心和焦点。相对而言，对世界城市郊区的研究，是一个较少有人关注的领域。而针对郊区的研究，多数国外文献关注的角度又有所不同，主要是关于郊区化的讨论。这是一个从城市化阶段和进程的视角切入对郊区进行的研究，其尺度往往较大，即不局限于特定城市，由此，针对世界城市郊区的系统性关注和研究也显得缺乏。
    (二)郊区化——新型城郊关系的崛起
    1.郊区及郊区化的概念。郊区是一个相对的、不稳定的地域概念，在不同国家和同一国家的不同时期其内涵均有所不同，很多学者常用的“城市边缘区”、“城乡交错带”、“城乡结合部”等概念与其有不同程度的交叉[4]。由郊区衍生出对郊区化的讨论，郊区化是城市化的一种表现形式。日本地理志研究所所编写的《地理学辞典》中这样对郊区化定义：郊区化是指城市周围的农村地域，受到城市膨胀的影响，向城市性因素和农村性因素相互混合的近郊地域变化的过程。市中心和建成区的住宅、工厂、学校、办公楼等城市设施外迁和农地转变为住宅地，构成景观上的郊区化；向中心市区通勤者的增加和购物地发生变化等，构成功能上的郊区化。
    2.郊区化助力美国大都市区的崛起。美国的郊区化导致了多中心城市空间结构的形成和巨型城市带的兴起[5]。研究大都市区的权威学者卡尔·艾博特发现，1950—1980年间“大都市区人口增长的80%以上发生在郊区”。基于此，美国有关统计和学术部门已用大都市区和非大都市区的概念取代了较宽泛的城市和乡村的概念[4]。1995年，美国住房及城市发展部在提交克林顿总统的《全国城市政策报告》指出，“今天可能把美国经济看成是以大都市经济为中心的‘共同市场’更为准确。”在某种意义上，21世纪国际竞争的基本单位既不是企业也不是国家，而是大都市区。美国的大都市区的崛起在城郊关系方面有其重要意义，它代表着一种新型城—郊关系的诞生，即郊区的独立性增强，并继而减轻了对中心城的依赖。
    3.城郊之间的辩证关系。郊区可以调适城市功能，优化城市结构，舒解城市压力。郊区是中心城市功能外延的产物，或者说是大都市区功能的有机组成部分，绝不是与中心城市相对立的两个部分[4]。美国大都市区的崛起依靠的虽然是郊区化的力量，但这其中也暴露出城郊关系紧张等诸多问题。郊区独立性的增强，与主城区争夺人口、税基和产业；城区则出现不同程度的衰退现象，从这一点看，城与郊并未形成良性互动。应该看到，虽然郊区的地位有所上升，但中心城区仍很重要，不会因城—郊关系中中心城地位的相对下降而下降，中心城仍是城市发展的根基所在。另外，需要辩证和历史地看待美国城市发生的中心城区的衰退现象。美国的大都市在看似衰退的人口外迁、产业外迁的过程中，历史性地完成了新的产业结构调整，使中心城区的空间实现了功能转换，从工业经济向服务业经济的升级得以顺利完成。
    二、北京世界城市建设中郊区的作用
    北京在奥运会后进入了新的发展时期，并提出以世界城市作为未来城市的发展愿景，这是北京作为国家首位城市，主动融入世界城市网络的积极举措。但如果仅仅将北京与现有世界城市进行简单对比，从“表象”的差距入手，线性地得出北京建设世界城市的战略路径和着力方向，将只会导致一些表面文章式的建设，而无法深入到世界城市建设的核心。因此，北京的世界城市建设，必须抓好内功。其中之一便是做好城郊关系的协调。
    北京的郊区与西方城市的郊区不同，其郊区虽有城市化的元素，但其本质属性仍多属于乡村的范畴。而西方国家的郊区是城市化的郊区，并不存在二元现象。美国城市学家刘易斯·芒福德认为，“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起”。北京世界城市建设过程中要注重新型城郊关系的构建。
    后发的世界城市需要充分把握国家因素，把世界城市建设路径纳入国家发展的轨道上，找到适当的位置；需要清醒认识本土特点，通过战略设计，把本城市性格和资源积淀发挥到最大[6]。郊区是整个城市的一个有机组成部分，北京的郊区是其建设世界城市的重要储备性资源之一，因此必须从北京城市世界建设的整体规划来审视郊区。郊区在世界城市建设中的功能，一是提供北京世界城市功能生长的新空间；二是提供环境公共物品，从而为维持和实现世界城市的可持续提供支撑；三是提供优质居住空间以吸引高级生产性服务业及创意阶层人士以北京作为其职业生涯驻地。
    1.郊区提供世界城市功能生长空间。城市地位的变化是由城市所获得的专门功能决定的[7]。同样的，城市不同区块的地位变化也是由其所承担的专门化功能决定的。北京的远郊区县已从城市的附属区域变为城市进一步发展的重要依托地区和大量承担市区疏散功能的重要地区[8]。郊区应在世界城市建设中形成自己独特的功能，并由此承担起部分世界城市功能。北京的郊区应提前应对并适应北京未来作为世界城市所带来的产业变化和空间布局变化，未雨绸缪。在这方面，一些郊区已经有所行动，比如主动承担起国际会议集聚区的落地。
    世界城市全球控制能力的变化，在全球化进程中主要反映为其吸引资本，吸收政治以及技术创新冲击的能力的变动，这决定着世界城市等级的变化[9]。在新的科技革命以及新的世界城市的孕育过程中，北京有很大的机遇和机会，而这些机遇和机会很多蕴藏在北京的郊区，例如北京正在规划和建设中的未来科技城、中关村生命科技园等都位于郊区。
    2.郊区提供环境公共物品。审视形成中的世界城市，忽视物质环境是一种特别短视的战略，因为最终的发展条件会变得太糟糕，以致国际商业势力将寻找其他更适宜的地方，在那里人们不用呼吸含铅的空气，每小时的交通速度高于50公里，干净的水不仅仅来自瓶装水中[10]。随着资源环境因素逐渐演化为城市发展的硬约束，未来的世界城市将是在引领全球生态文明和生态建设方面走在前列的标竿城市，这一点将迥异于现有的世界城市。而郊区正是为北京提供诸如清洁的空气、水源、绿植等环境公共物品的重要区域。首先，北京定位于环境保护和涵养的区域被称为生态涵养区，这一区域包括远郊5个区县以及房山区、昌平区山区部分，区域面积1.13万平方公里，占全市总面积的68.9%，是未来北京作为世界城市可持续发展的支撑区域，其环境保护的效果直接影响到北京的环境质量。其次，北京的绿色隔离带地区也多位于城郊结合部。绿色隔离带是在城市外围区域设立的一个稳定连续(或基本连续)的绿色开放空间。最初设置绿隔的目的是基于美学和环境的考量，目前已成为众多国际大都市控制城市规模无序扩张、改善城市生态环境的重要手段。从1994年，北京市开始建设城市绿化隔离带，规划在城乡结合部地带建设125平方公里的绿色隔离带，涉及的规划总面积约240平方公里。经过努力，北京市的绿化覆盖率由1978年的22.3%提高到了2010年底的45%[11]。
    3.郊区是北京未来重要的宜居区。总体来看，世界城市在宜居方面的表现呈两面性，一方面由于人力资源的高度集聚在医疗、教育、文化等服务供应方面表现出高水准；另一方面也由于人类活动的集聚而导致住房、交通、环境质量等城市生活方面出现低品质状况[6]。从美国的大都市区的构成来看，功能相当集中的市中心商业区和以居民为主的郊区，是其两个基本要素[4]。推动城市发展的创意阶层人士以及高级生产性服务业的从业人员多选择宜居的郊区居住，这些人士及其带来的人力资本创造了城市中最具活力和控制力的部分，因而是诸多城市争取的对象。随着郊区基础设施的完善、商品化的房地产开发重心向郊区转移，加之城市当局疏散中心城人口的努力，北京也日益呈现居住郊区化的倾向。未来应不断提升北京郊区的宜居水平，增强其对创意阶层人士及高级生产性服务业者的吸引力。
    三、政策建议
    1.统筹郊区建设，增强腹地实力。世界城市纽约依托的美国东北部区域、伦敦依托的英国英格兰区域以及东京依托的日本东海道区域，都是具有全球控制能力的区域[9]。相比较而言，北京建设世界城市缺乏可供支撑的腹地，京津城市群的概念目前还局限在地理层面，有待在经济层面上不断提升。放眼国内，和拥有长三角的上海和拥有珠三角的深圳、广州相比，北京的腹地实力也明显较弱，无论从经济一体化程度，还是国际化程度来看，北京的腹地都要逊色。应该看到，北京的郊区是未来京津大都市区的天然填充物，由此也构成世界城市的重要腹地，在北京世界城市功能形成的过程中以及在京津大都市区全球控制力形成的过程中，郊区有很多文章可做。北京在世界城市建设过程中，不应忽视郊区的建设，应统筹考虑郊区功能和定位，同时加强与周边城市的协调，以使其世界城市功能的形成有较强的腹地支撑。
    2.建立城郊良性互动，优化世界城市建设。高级生产性服务业的就业中心通常是在城市中心，但高级生产性服务业的从业者的其他居住、娱乐、休闲、交通等需求则有赖于整个城市，当然也会有赖于城市的郊区。北京一方面要积极推进郊区的现代化、城市化，促进新城发展及其辐射带动能力的提升，同步带动人口和产业的空间优化，使城市化品质(如高质量的公共服务、公共基础设施)向郊区普及，缩小甚至消弭城郊差。另一方面也应避免出现西方国家尤其是美国发生的郊区兴盛而中心城市衰退的现象。郊区化与中心城区的调整应同时进行，北京未来作为世界城市，郊区与主城区的关系应是良性互动的。
    3.避免世界城市的一些通病。社会极化是世界城市最为主要的通病，这造成所谓同全球化接轨的创意阶层与被边缘化的社会底层之间的对立[6]。世界城市的空间与阶级分化现象突出。主要体现在三个不同团体之间的巨额收入差距：高级公司管理人员与低技能工人之间；移民与原住居民之间；不同行业的从业者之间[12]。由这些差距衍生出诸多隔离现象，比如居住区隔离、教育隔离和就业隔离，这些现象在发达国家的郊区表现得尤为明显，这种隔离通常也被认为是西方国家过度郊区化所带来的一些负面效应。北京的郊区作为未来吸引高端人口的宜居地区，应避免重蹈西方国家城市，可以通过规划、收入分配及调节、社区建设和社区管理等手段弱化乃至消除各种隔离现象。
    参考文献：
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    [12]余丹林，魏也华.国际城市、国际城市区域以及国际化城市研究[J].国际城市规划，2003，(1)：47-50.
    作者简介：柴浩放(1976-)，男，河南滑县人，助理研究员，博士，从事城乡统筹、城市发展战略、公共资源治理研究。
    （作者单位： 北京市社会科学院城市问题研究所）