河北省城乡公共服务均等化对策研究

内容摘要：近年来，城乡居民在教育、医疗、基础设施和社会保障等公共服务方面的差别引起社会各界的高度关注。本文分析了河北省城乡公共服务均等化的主要内容，然后提出河北省推进城乡公共服务均等化的对策，具体为以下六个方面：树立和落实科学发展观并构建科学的公共服务理念；制定河北省城乡基本公共服务均等化规划纲要和实施细则；深化户籍制度改革以改变城乡二元结构；推进城镇化建设进程以实现城乡公共服务体制的对接；加大对农村公共服务的投入；建立科学的公共服务评估指标体系。以期为河北省实现城乡公共服务均等化提供理论参考。
    关键词：河北省，城乡，公共服务，均等化
    基金项目：2011年度河北省社会科学基金项目“河北省城乡公共服务均等化对策研究”的研究成果(项目编号：HB11ZZ009)

近年来，城乡居民在教育、医疗、基础设施和社会保障等公共服务方面的差别引起社会各界的高度关注。农村地区公共服务的缺失不仅加剧了城乡收入差距，也在相当程度上抑制了农村居民消费和国内需求的有效放大；不仅制约了农村地区的社会发展和民生改善，而且还阻碍了我国经济的持续健康发展和社会公平的实现。
    党的十六届五中全会首次明确提出了“公共服务均等化”这一全新命题,十六届六中全会提出“逐步实现城乡基本公共服务的均等化”，党的十七届三中全会“决定”提出：“推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。党中央的多次全会提出城乡公共服务均等化问题，反映了党和政府对城乡居民共享公共服务、均享改革发展成果的认识不断加深。
    河北省城乡公共服务均等化的主要内容
    公共服务均等化是指让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，实质在于政府为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。
    (一)实现城乡公共服务均等化是政府的职责
    城乡公共服务非均等的现状在很大程度上是由政府公共服务城市偏向型供给制度造成的。目前我国正处在由“经济建设型”政府逐渐向“公共服务型”政府的转型期，公共服务型政府的职责就是提供满足全社会公共需要的公共服务，当然也包括对农村公共服务的供给。
    (二)实现城乡公共服务均等化要以农村为重点
    河北省是农业大省，长期以来实行的“牺牲农业、支持工业”的非均衡发展模式，使河北省城乡间的经济社会发展失衡，城市居民在社会地位和社会资源分配方面远优于农村居民，农村公共服务水平远远低于城市。当前河北省经济社会取得较大幅度的发展后，实现城乡公共服务均等化就应该以农村为重点，将公共服务供给体制由城市偏向型改为农村偏向型，增加对农村公共服务的供给，提高农村公共服务水平，使公共资源对处境不利的农村居民进行倾斜配置和优先扶持，为其提供机会和利益补偿。
    (三)实现城乡公共服务均等化要分层次分阶段进行
    由于河北省各地区经济社会发展程度不同，城乡公共服务均等化也需分层次、分阶段推进。分层次：就河北省而言，囿于各地区经济社会发展水平的差异，应该将其分为经济发达地区、经济发展适度地区和经济相对欠发达地区三个层次分别予以推进。分阶段：从公共服务的内容看，应该首先实现公共服务底线均等化，即保障居民个人基本的生活和发展权利所必不可少的公共服务，包括就业、基础医疗卫生、基础教育、公共安全、社会保障等公共服务项目；其次是基本公共服务的均等化，包括公用设施、公共文化体育、公共通信、公共交通等；最后，随着河北省经济和社会发展的实力增强再进行非基本公共服务的均等化。
    (四)城乡公共服务均等化是一个长期的动态过程
    由于河北省的经济社会发展水平、财力状况、公民对各项公共服务需求的紧迫程度，以及形成目前城乡公共服务非均等状况局面的成因复杂等因素，决定了河北省实现城乡公共服务均等化将是一个长期的动态过程，只能随着经济社会发展和体制制度的完善而逐步实现。
    河北省城乡公共服务均等化策略
    (一)落实科学发展观并树立科学的公共服务理念
    河北省委省政府提出“一年一大步、三年大变样”目标，使得城市区发生了较大的变化，取得了瞩目的成绩。河北省委省政府印发的《“三年大变样”的五项基本目标》的主要内容是：第一，城市的环境质量明显改善；第二，城市的承载能力显著提高；第三，城市的居住条件大为改观；第四，城市的现代魅力初步显现；第五，城市的管理水平大幅度提升。从中可以看出，此目标仅限于城市区，基本上没有辐射到广大农村。
    根据科学发展观的要求，河北省的公共服务供给应以人为本、统筹兼顾，把农村公共服务纳入全省统一规划，对城乡公共服务体系进行整体规划。即应该站在科学发展观的高度考虑河北省的城乡公共服务均等化问题。因此“三年大变样”的目标基本实现以后，可从农村经济社会发展的实际考虑提出农村经济和社会发展的“三年一大步，五年大变样”的目标，使得河北省广大农村在一段时期内也取得较快的发展。当然，农村的发展和城市区相比不会在较短时间内取得较大的成绩，但从长远看，促进农村经济社会快速发展是解决“三农”问题，实现河北省城乡公共服务均等化的重要一环。
    (二)制定河北省城乡基本公共服务均等化规划纲要和实施细则
    根据国际经验，人均GDP达到1000美元可以建立全面的社会保险制度，人均GDP达到2000-2500美元可以建立具有一定福利水平的社会保障制度。2010年河北省GDP总量已达到1.7万亿元，人均3600余美元，因此河北省在经济发展水平上已经有条件在全省城乡范围内逐步实现基本公共服务均等化。
    从国内的情况看，目前浙江省制定了《基本公共服务均等化行动计划》，广东省制定了《广东省基本公共服务均等化规划纲要》。河北省2010年GDP总量在全国排名第6，居全国前列。因此，河北省应该根据全省经济和社会发展的需要，考虑制定《河北省城乡基本公共服务均等化规划纲要(2012-2020)》，明确城乡基本公共服务均等化指导思想、基本原则、总体目标，并结合河北省的实际，分别从公共教育、公共卫生、生活保障、就业保障、基础设施建设等方面提出具体建设目标。各行业及各市、县(区)结合行业及本地经济社会发展实际，相应地制定实施细则，予以贯彻落实。
    河北省政府为落实国家卫生部、财政部、国家人口计生委《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，印发了《河北省关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的实施意见》，相应地河北省卫生厅也制定下发了《关于落实“河北省促进基本公共卫生服务逐步均等化实施意见”的实施方案》，这是河北省逐步实现基本公共卫生服务均等化的纲领性文件，为河北省从各个方面实现城乡公共服务均等化提供了较好的范例。
    (三)深化户籍制度改革以改变城乡二元结构
    城乡二元户籍制度，实质上是以户口本维系着诸多不公平因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成诸多社会不公。2003年，河北省出台了《关于我省户籍管理制度改革的意见》，正式执行新的户籍管理制度，取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质划分，实行城乡统一的户口登记管理制度，但仍将人口划分为城镇人口和农村人口，在诸多方面仍然存在着事实上的不平等。2009年河北省下发了《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，进一步降低了进入城市的门槛，但深化户籍制度改革根本在于人们是否享有同等的公共服务。因此，河北省应该进一步深化户籍制度改革，彻底改变城乡二元结构，使河北省的城市和乡村不仅在形式上，而且在内容上真正地实现统一。
    (四)推进城镇化建设进程以实现城乡公共服务体制的对接
    按照河北省《关于加快城市化进程的实施意见》要求，到2015年，全省城镇人口由2010年的3186万人增加到4100万人，城市化率由2010年的45%提高到54%；到2020年，全省城镇人口达到5460万人，城市化率达到64%左右，进入全国城市化发展先进行列。河北省应以《意见》为指导，适时提出到2020年的城镇化建设进程目标，即打造“2个大城市(石家庄、唐山)+9个中等城市(地级市城市)+150个小城市(县区)+1000个乡镇中心区”。
    在推进城镇化建设进程中，应坚持大中小城市和乡镇中心区协调发展原则，消除城乡分割体制，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，逐步建设城乡统一的劳动力市场；取消对农民进城就业的限制性规定，废除对农民工在就业、社会保障等方面的歧视性政策，引导农村富余劳动力平稳有序转移，并逐步将其融入到城镇之中。应特别重视小城镇建设，以打造1000个乡镇中心区为指导，以农民适度集中居住为突破口，逐步实现农村基本公共服务的配套供给。在河北省经济发达地区，农民集中居住可以大面积、全方位推进；而对于绝大部分经济欠发达农村地区，建议采取农民就近就地、适度集中居住方式。农民在集中居住以后，可按照城市社区的生活模式为其提供基本公共服务，这样就可达到综合配套、集聚供给、降低成本的效果。同时，建议政府给搬迁的农民提供一定额度搬迁补贴以及其他优惠政策。
    (五)加大对农村公共服务的投入
    近几年来，河北省为实现各市区“三年大变样”的总体目标，使得投入农村公共服务的资金严重不足，制约了农村公共服务的供给。随着“三年大变样”目标的基本实现，河北省各级政府应该考虑切实加大对农村公共服务的投入，以逐步缩小城乡差距，加速社会主义新农村的建设步伐。
    首先，加大资金投入力度。在《河北省城乡基本公共服务均等化规划纲要(2012-2020)》指导下，省政府应该协调各市、县政府，逐步加大对农村公共服务的财政投入力度，解决基层政府的财政困难，分层次、分阶段解决农村公共服务短缺问题。其次，拓宽渠道，实现公共服务投入主体的多元化。农村公共服务供给的主体是各级政府，但是由于目前各级政府财力均有限，单纯依靠政府投入无法满足农村经济和各项事业不断发展对财政投入的需求，因此应积极倡导民间资本、非营利组织机构、专业化的社会公共机构，甚至是社会捐赠等形式参与到农村公共服务提供中，逐步形成以政府为主体，各种专业和社会组织以及农户积极参与的多渠道、多元化的农村公共服务投入主体格局。
    (六)建立科学的公共服务评估指标体系
    应着眼于河北省政治、经济、文化、社会四个领域的各个不同侧面遴选出对地方政府绩效作出评价的指标，构成地方政府公共服务服务水平测评的指标体系，以加强对城乡公共服务均等化的绩效评估，强化对河北省各级政府和各职能部门推动基本公共服务均等化工作的考核。同时也可以促使河北省各级政府官员转变思想观念，树立正确的政绩观，提高政府在农村公共服务供给方面的效率。

作者简介：赵艳萍(1974-)，女，河北昌黎人，硕士，河北科技师范学院副研究员，主要从事三农问题研究。
    吴子国(1972-)，男，河北滦平人，硕士，河北科技师范学院研究员，主要从事思想政治和三农问题研究。

参考文献：
    1.安英民等.构建均衡发展机制——我国城乡基本公共服务均等化研究[M].中国经济出版社，2011
    2.王谦.城乡公共服务均等化的理论思考[J].中央财经大学学报，2008(8)
    3.卢现祥，李晓敏，卢青.湖北省城乡公共服务均等化：现状、问题与对策[J].学习与实践，2009(11)