黑龙江省小城镇发展的策略研究

摘 要：小城镇化是城市产业结构变迁的发展趋势，城镇化对于加速农村结构转型、转移农村劳动力就业、拉动投资消费具有重要的作用。黑龙江省的小城镇化建设虽然取得了长足的发展和进步，但是在发展过程中仍然存在一些问题，如产业支撑能力薄弱、引发新的结构矛盾、受现行的土地制度制约、受财政体制制约。解决的对策是要实行一元户籍制度模式，实施金融保障城镇化建设体制，有效解决农民失地问题和明确小城镇发展路径。
    关键词：小城镇，障碍，对策研究
    城镇化是社会生产力发展到一定阶段的产物，是传统的农村社会向现代城镇社会演变的历史进程，是一种传统封闭的文化向具有现代性、开放的文化的转变（孙正林，2006）。由于黑龙江省特有的地理区位和人文环境，发展小城镇在黑龙江省城镇化建设中具有深远的现实意义。目前，黑黑龙江省已经进入小城镇化的快速发展阶段，但是在小城镇发展过程中仍然面临许多机制性障碍。
    一、小城镇化建设的重要意义
    （一）发展小城镇是城市产业结构变迁的发展趋势
    城镇化的水平高低由一个国家或地区的综合经济实力、工业化水平所决定。随着经济的发展和城镇化进程的加快，小城镇将获得更快的发展与繁荣，这不仅是时代发展的要求，也是城市产业结构变迁的要求，更是我国社会主义新农村建设的要求。国内外的实践足以证明，在大、中型城市安排一个劳动力所需要的就业资本装备是小城镇就业资本装备系数的7～10倍，由此可见，通过发展大、中型城市解决人口就业问题的代价是相当高的，而小城镇对加速农业的发展，吸纳农村人口、转移农村剩余劳动力等方面体现出的优越性是前者无法超越的，推进小城镇化发展也是在当前我国财力有限特别是黑龙江省经济欠发达条件下的必然选择（袁中金，2006）。
    （二）发展小城镇是解决“三农”问题的核心所在
    “三农”问题，是深深困扰我国经济发展、社会公平以及国家现代化实现的核心问题。从根本上解决“三农”问题，最直接的有效途径就是大量减少农民数量，这一目标的实现只有通过实现农村小城镇化战略，大量创造就业机会转移、吸纳农村的剩余劳动力，提高农村人口的素质和技能等（刘红娜，2007）。根据我国的实际情况分析，现阶段的“三农”发展中依然存在着许多矛盾和问题，“农民”和“农业”问题表现尤为集中。在长期的城乡二元经济结构的体制影响下，农村农民与城市居民的区别待遇造成了城乡贫富差距不断扩大，农民不能通过农业来解决增收问题，农民的负担过重，这一系列问题不加以解决，必定会影响到农村经济的发展和社会稳定。随着经济的飞速发展，农业经济占国民经济的比重将会越来越低，发达国家的经验表明，一个农业人口和农村人口占多数的国家是很难实现现代化的。我们必须在充分分析我国经济发展面临的现实前提下，科学地调整发展模式，加速农村小城镇化的进程，及时转移农村劳动力，提高劳动生产率，最终实现农民收入水平的提高，从根本上解决我国和黑龙江省的“三农”问题。
    （三）发展小城镇直接拉动投资消费需求
    小城镇建设的水平与质量、速度与效益，是决定黑龙江省社会主义新农村建设成败的关键。因为小城镇不仅是生产力的载体，而且其本身就是一种生产力，小城镇建设主要就是产业建设。小城镇建设步伐速度的加快，不仅可以直接牵引建材业、建筑业、运输业、机电业等二、三产业的发展，而且可以促进黑龙江省农业剩余劳动力的转移，提高农民收入，间接拉动农村消费市场的扩大，可以提高黑龙江省城市化整体水平，带动地方经济的全面发展。小城镇建设投资包括以下几个方面：一是城镇能源设施；二是城镇供排水设施；三是城镇的交通设施；四是乡镇邮政设施；五是乡镇防卫设施；六是环境设施。小城镇建设对上述基础设施的投入，可以带动建筑业、建材、装饰、钢铁、化工、电讯、轻工、家具、家电等多种相关行业的发展。同时，许多基础设施投入本身也是经营性投入。道路、桥梁、电力、通讯、水厂、公园等基础设施建设，都可用经营办法，很快收回投资并取得较高的效益，从而培植新的财源，拉动黑龙江省的投资消费需求。
    二、黑龙江省小城镇建设存在的问题
    （一）小城镇的产业支撑能力薄弱
    黑龙江省的小城镇发展，尽管从一开始就注意到发挥政府的宏观协调、规划管理的职能作用，但也不同程度地存在一些问题，也是全国小城镇普遍存在的问题，这些问题不解决，加速发展小城镇就只能是一句空话。多年以来，黑龙江省的小城镇建设在很大程度上都是自发的，规模偏小，人力不足，吸引力不强吸纳转移农村剩余劳动力数量有限，小城镇的资源利用率低，经济效益低，环境效益差。小城镇没有与区域形成良性互动关系，发展水平的地区差异巨大。由此导致小城镇的发展普遍存在不合理、功能不齐全、缺乏自身特色等一系列问题，从而使黑龙江省小城镇发展的后劲明显不足，加之多年来小城镇体制改革滞后，管理运行机制不顺等等，小城镇的进一步发展面临诸多严峻的考验。
    （二）小城镇发展引发新的结构矛盾
    近年来，随着社会主义新农村建设步伐的加快和一些配套改革措施的实施，黑龙江省的小城镇建设与发展速度加快，出现了一些新兴的小城镇。但是由于指导理论的滞后，实践过程中，出现了一些新的问题和矛盾，具体表现：一是黑龙江省现行小城镇体系不合理，数量多且规模偏小。如果小城镇的人口规模过小，必将导致发展空间的狭小和辐射区域过窄，能够集聚和统筹的资源有限。不利于对镇域资源的辐射作用。几乎每个乡镇镇区面积都在扩张，耕地占用过多，土地利用空间结构不合理，集约化程度低。由于乡镇的规模小，不能形成规模集聚，每个小城镇均从其各自的利益出发，谋求发展成为“小而全”的综合城镇，最终导致恶性竞争、产业结构相同、乡镇企业布局分散等问题（王德勇等，2005）。二是小城镇建设管理体制改革相对滞后，许多小城镇的建设和发展仍处于低水平的自发状态，在规划实施管理、基础设施建设等方面引发和激化了一系列社会矛盾，等等。因此贯彻落实科学发展观，全面分析小城镇发展的历史、现状和规律，谋划新时期小城镇发展战略，是当前十分紧迫的任务。
    （三）小城镇的发展受现行的土地制度制约
    目前，国家的有关法律和政策规定，在农用地转为建设用地时，必须先将集体土地征为国有，由各级政府统一行使“规划、征用、开发、管理和出让”权，垄断了小城镇建设的一级市场，农用地征用的成本远远低于土地使用权出让的价格，在这样的土地征用机制下，各级政府为了追求土地出让收益，往往将征地价格压得很低而将征地后的土地出让价格提得很高。这样，地方政府容易利用土地一级市场上的垄断，人为压低土地征用价格，容易导致城镇建设用地的需求膨胀，加剧土地资源的浪费和粗放经营；而在土地使用权出让市场上，为了自身利益又要人为地抬高土地利用成本，增加了乡镇企业和农村人口向城镇聚集的成本，增加了小城镇产业发展的困难。
    同时，现行的农村土地流转制度也存在问题，农业规模经济的效益没有很好体现，即抑制了农业现代化的发展，又使农村城镇化的进程受到牵制。土地要素的流转并不像劳动力要素流转那样表现为地理位置的移动，而是表现为其使用用途的改变。农村城镇化要求越来越多的农村人口离开农业从事非农产业活动，但能够脱离农业的劳动力和人口的数量，则是由农业自身的发展水平决定的，而不是由城镇化的要求决定的。随着农业生产率水平的提高，农业用地向非农业用地流转，虽然近几年国家已经做了严格的控制，但是我国耕地的非农化流转态势还是非常严重的。不论是发展农业的需求，还是加快农村城镇化进程，都需要有效利用土地。必须清醒的认识到耕地的非农化流转，一方面在为工业化和城市化提供发展空间，发挥巨大的作用，另一方面也加剧提高了耕地资源的稀缺程度。因此，必须处理好农村的土地流转和使用问题，在提高农业发展水平和推动农村土地流转制度改革的进程中，农村城镇化的促进必须考虑农业的发展状况和农村土地制度的发育程度。
    （四）小城镇的发展受财政体制制约
    根据我国的国情，政府投资城镇化建设一直是城镇化建设的主导模式。加快农村城镇化进程，国家适当投入一些引导性资金是必要的。因此，我国政府作为主要主体甚至是唯一主体，投资进行城镇的基础设施建设、服务设施建设。但是这样的财政投入制度存在两个弊端，其一是政府的财政负担压力较大，在某种程度上会由于政府的资金短缺而影响甚至停滞城镇化建设；其二容易形成政府垄断，政府资金的投入决定了政府居于小城镇建设的垄断地位，造成资金使用不到位、监管不到位，造成资金的浪费，进而影响城镇化建设的进程（陈春燕，2005）。
    城镇化建设的一部分资金靠政府投入，一部分资金要充分发挥城镇居民主体和社会成员主体的作用，做到取之于民、用之于民。也就是要充分动员和利用社会力量，通过各种渠道筹集资金，实行多元化的投融资政策，特别是充分发挥民间资金的作用。但这些社会资金筹集，不是利用行政手段和强迫命令获得的，而是通过市场机制解决的。这就要求必须进一步改革当前的投融资体制，为市场机制在配置资源特别是配置资本发挥基础性作用创造条件。因此，农村城镇化的推进必须考虑深化投融资体制改革问题。同时，黑龙江省金融业能够提供的城镇化建设的资金有限。黑龙江省金融业整体发展水平处于全国的落后水平，融资困难，融资工具少，直接影响了金融资产的质量和流动性。大多数贷款集中投向了大中城市，农村资金的需求无法满足，多数农村地区只有传统的存贷款业务，基本上不存在中长期资金融通的资本市场。农村信用社目前也很少提供中长期融资服务，严重制约了黑龙江省乡村经济的发展。黑龙江省农村城镇化过程中资本支持组织体系的非银行金融机构数量较少，主要是以银行业为主，不具备符合市场经济发展要求的资本支持机构体系。
    三、优先发展小城镇的对策
    （一）实行一元户籍制度模式
    城镇化推进过程中最大的障碍是目前实行的以农业户和非农业户为划分标准的二元户籍制度。应该借鉴外国的成功经验进行改革，实行一元制户籍制度。所谓一元制模式就是打破传统的户籍分类模式，取消农业户口与非农业户口两种户口类型，不再人为设置户籍障碍，实行全国城乡统一、全国各地统一的中华人民共和国居民户口，也就是不再以“出身”作为先决条件，由此切断社会待遇、社会福利、社会保障等公共服务与户籍之间的联系，使户籍仅仅成为中国公民身份的证明，恢复户籍的本来面目。这样就将目前城镇化建设最为困扰人民的农民的“身份转变”问题轻松通过一元户籍制而解决。
    一元制户籍制既是思想观念的改变，又是户籍管理体制和户籍运行方式的改革。具体操作过程中，一是逐步进行思想观念的变革，逐步淡化城市偏向，逐步缩小城乡文化差距，逐步缩小城乡收人分配差距，使城乡之间已经存在的割裂的“鸿沟”逐渐缩小，弥合城乡思想观念上的裂痕。二是逐步建立城乡一体化的发展模式，特别是在事关人民群众的医疗卫生、社会保障、教育资源、收入调解等方面暂时要优先考虑农村，逐步缩小各方面的城乡差异，促进城乡一体化的发展。三是在前期工作的基础上，进行户籍改革。实行居民居住地登记户口的原则，也就是以中国公民的长期居住地为其户口所在地，取消原籍的概念，配套建立起以常住户口、寄住户口、暂住户口为基础的新型户口登记制度，而且户口登记地的变更可以随着中国公民长期居住地的变更而随之变更。与之相适应，要建立规范有效、全国统一的以户口簿、身份证、出生证为主要内容、主要管理对象的户口管理办法。户口簿的法律效力主要体现在证明家庭成员之间关系，不具有传统的任何户籍的作用。身份证是中华人民共和国公民的身份证明，凭此享受中国公民的任何平等的权利，也就是“国民待遇”。出生证是公民出生的身份证明，可以与我国的人口政策、计划生育政策等相关联，起到国家对人口宏观调控的作用。这样，就把传统的二元制的户籍管理重点，转向一元制的以人为重点管理对象，最终实现全国统一、城乡一体、开放动态的户籍制度（袁中金，2006）。
    （二）实施金融保障城镇化建设体制
    要积极建立适应黑龙江省农村城镇化建设的市场融资环境。对城镇化建设而言，基础领域的改革需要银行的支持。根据我国商业银行法，银行不能进行投资，只能提供贷款，因此，银行参与城镇化建设的服务只能是“银行服务”，起到的作用只能是“融资中介”作用。在市场经济条件下，银行的职能不仅包括存贷款、资金结算与清算等基本职能，银行职能还应包括投资咨询、项目融资、财务顾问、代理与代收代付、风险控制、金融信息网络建设、金融教育、国际金融合作等创新职能。根据黑龙江省现有农村金融实际环境，要形成大型银行、农村合作银行、农村政策性银行以及民营农村金融机构多种形式并存的农村金融体制，大力发挥农村国有或者国有控股大型农业银行的作用，成为国家掌控农村金融的主力金融机构，在讲究效益的前提下，支持农村工业发展和城镇化建设，支持农村县域经济的发展。
    要改革促进城镇化建设的融资体系。根据黑龙江省城镇化建设的需要，各银行系统应当进行融资体系的创新，适应城镇化建设的需求和需要。第一，作为农村城镇化基础领域投融资体制改革框架设计和咨询专家，为城镇化建设投融资体制改革提出谋划方案。第二，改革内部资金调动制度，加大参与城镇建设投资企业的信贷力度，为有关企业进行股份制改造或者兼并重组提供资金支持。第三，以推广并加强主办银行制度为基础，以提供投资融资咨询、财务顾问等金融服务为方式督促有关企业加快内部管理体制改革。第四，加强中外银行交流，促进中外银行合作，共同提供项目融资担保，扩大城镇基础领域对外开放外资引进。第五，建立城镇基石出领域投资风险预警体系，为城镇化基础领域投融资体制改革提供技术性支持。
    要鼓励民间投资城镇公共产品的供给行业。从理论上讲，政府提供公共产品可以解决有效供给不足的问题，但是，政府拟用公共产品供给的资金有限，且其提供公共产品是一个政治过程，交易成本有时比市场法则还昂贵，从而导致“政府失灵”。因此，比较经济且与现实相符的做法是，政府以政策供给为主，考虑效率，兼顾公平，发挥导向作用，对于必须由政府进行投资的也可以引入市场化运作模式。私人则作为公共产品供给的主力军，通过了解居民的现实需求，以市场方式整合资源，生产适销对路的产品满足居民需求，使既有资源的利用效率最大化。民间投资包括民营企业和个人投资。民间投资城镇公共产品领域，具有增长潜力大、投资效率高的特点。尽管目前我国民间投资所占比重不大，从长远发展角度来看，它将成为小城镇公共产品供给的重要来源。积极鼓励和引导民间投资，一是改革现有的规章制度，扫除对国内民间投资所设置的障碍。二是根据具体情况，采取灵活的方式来吸引民间投资，如对公路、电力等经济效益较好的、有竞争力的项目，引入市场机制，实行产业化经营等。三是对于已经建成的小城镇公共产品项目，可以转让给包括民间投资者在内的其他投资主体，以盘活资产存量，筹集新的建设资金。经济条件较好且管理水平比较高的小城镇还可以大胆尝试国际通用的BOT、TOT项目融资模式，以提高城镇公共产品供给利用外资或民间资金的能力。
    （三）有效解决农民失地问题
    无地农民生活没有保障，必然影响社会稳定。从目前来看，解决农民失地问题的思路是探索农地直接入市交易制度。农村土地按照政府的土地供应计划以及城镇土地规划，直接进入土地建设用地市场。农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用和土地转移，这样就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿，保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。
    要改革征地补偿方式。要增加征地补偿内容，提高补偿标准。在征地补偿内容方面，除了目前规定的一些基本安置内容以外，还要增加农民土地正常使用收益权的损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失，以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。对于补偿标准，应参照当前的物价水平、消费总体水平等因素，不但要保证农民在土地失去后一段时间内的生活水平不能下降，还要促使其有能力再创业、再就业，确保农民失去土地后的生活水平不断提高，生存环境不断改善。
    要促进失地农民就业。要积极落实失地农民再就业工作。政府从管理层面上，必须突破城乡就业二元体制，尽早取消就业中的所有关于城乡户籍歧视性规定，实现城乡统一就业。及时帮助失地农民在非农业岗位上就业，积极组织失地农民实行免费的转岗职业培训，提高他们的就业竞争力。政府在操作层面上，应当组织劳务输出，借地发展农业；竭力支持劳动密集型的加工产业和服务行业，促使失地劳动力就近就业。
    要建立完善社会保障体系。要建立健全失地农民社会保障体系和社会救助制度。只有给失地农民以可靠的社会保障才能让他们安居乐业，实现社会的稳定与和谐。应当加紧建立、健全与现有经济发展水平相适应的社会保障体系，完善失地农民的基本医疗、基本养老、事业、工伤、生育保险制度，增加财政的社会保障投入。目前城镇的社会救助法律制度相对完善，但是农村的社会救助法律制度还相当不完善，建立社会救助制度能够起到一种“兜底”保障作用，可以有效解决农民因失地所引发的贫困问题。
    要制定宽松农民政策环境。城市化的核心是农民的“非农化”，也就是变农民为市民，而在农民进城问题上，当前仍然存在诸多限制。应当鼓励农民进镇经商，允许进镇农民继续耕种承包土地，实行兼业；允许进镇农民对他们承包的土地进行转让、出租、入股等，保证农民来去自由；放宽农民在城镇购建房的限制，实行在城镇建房占用土地、农村退宅还田进行补偿，保证耕地的动态平衡。
    （四）明确小城镇发展路径
    未来黑龙江省城镇化发展道路应该是：坚持大中城市和小城镇协调发展，优先的重点发展小城镇，城镇化速度与质量要全面提高。发展小城镇不能盲目的追风、跟风，要防止出现“冒进”过速发展的现象，应该规划科学、重点突出、布局合理、注重实效。黑龙江省的小城镇建设要注意规模适度、突出特色、强化功能。发展小城镇要与引导乡镇企业集聚、发挥市场机制的主导作用，将农业产业化经营和社会化服务相结合，集聚生产要素，振兴经济实力。选择重点发展县城区域和部分基础设施条件好、发展空间和潜力俱佳的建制镇。各地区要因地制宜，对小城镇的发展进行统筹规划。对于城镇密集区和中心城市周边地区的小城镇，应当纳入所属区域城镇体系的总体规划，优先发展一批卫星城，形成能够为中心城市服务的、与产业布局相配套的、具有特定功能的小城镇。距中心城市较远的小城镇，要强化为农业、农村和农民服务的功能，建立和完善土地流转制度，允许土地使用权的租赁和一次性转让，鼓励农村剩余劳动力以土地的收益作为进城的创业资金，推动农村城镇化的进程，促使农业劳动力要素向城镇集聚，带动当地农业和农村经济发展。
    黑龙江省城镇化的发展重点是松嫩平原、三江平原和北部广大地区，农垦、森工区域发展现代化小城镇进程相对要加快一些。黑龙江省规模以上的农业产业化龙头企业千余家，其中九三油脂、北大荒米业、大兴安岭丽雪等企业规模位居全国同行业前列，这类地区城镇发展速度较快，为农村经济注入强大的活力，也极大地推进了黑龙江省农村城镇化。根据聚类分析结果表明，虎林市、尚志市、密山市、富锦市、安达市、富裕县、讷河市发展潜力巨大。这些城市都具备成为区域性中心城市的实力，以良好的区位条件和较强的经济实力为优势，可以培育一批各具特色的小城镇，如以龙头企业为服务主体的加工主导型小城镇，以专业市场为依托的以商品流通市场为主导的小城镇等等。此类城市应重点促进主导产业形成规模优势和集聚效应，完善自身经济结构和社会基础设施的综合服务功能，提高产品在国内外市场的占有率，增强城市中心的职能，不但为当地的农业产业化提供市场平台，还能够吸引和带动区域经济、社会等各种资源要素的合理流动。产业集聚可以促进所处中心地区的辐射作用，可以建立新的经济增长中心，把建立新的机制、新的企业组织结构和增加新的投入结合起来，扩大城镇集聚规模，科学合理的确定产业配置格局，增强对区域经济的辐射和带动能力，带动周边城镇的发展。黑龙江省是一个地处边疆的省份，还有大面积的边境镇未得以开发利用，形成边境口岸。绥芬河地区凭借其优越的地理位置，城镇化发展潜力居于首位，因此要积极学习绥芬河市的经验，再造2～3个边贸城镇。依托良好的农业基础、口岸和资源优势，重点建设绿色食品基地和对俄商业贸易基地。黑龙江省的农村城镇化发展必须立足于现有规模和基础，走内涵型、质量型发展之路，必须由总体规模的扩张，转向个体规模的集聚，重点建设高质量、高水平的小城镇，进一步推进黑龙江省农村城镇化的健康、有序发展。
    参考文献:
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