精明增长：城市边缘区土地集约利用新思路

摘 要：城市边缘区作为城市空间扩展的后备资源，却受到城市空间肆意侵占、生态景观破坏、 耕地迅速锐减、环境污染等问题的严重困扰，“精明增长”理念为城市边缘区土地集约利用提供了一种可供探讨的新方向。从“精明增长”的产生背景出发，分析了“精明增长”的基本内涵，阐述了目前“精明增长”在城市发展实践中可供借鉴的基本模式和实现措施。应该说，“精明增长”中设置城市增长边界、TOD发展模式、废弃地再利用等观点，增强了城市边缘区土地集约利用的实践性和可操作性。
    关键词：精明增长，城市边缘区，土地集约利用，新思路
    城市——城市边缘区——农村是不可分割的整体，城市边缘区既是城市扩张用地的供给源，也是农村发展中建设用地的首选区域。我国正处于城市化高速发展时期，城市空间扩展虽不可避免，但城市边缘区盲目外延扩张的发展模式所带来的诸多外部性和内部性不经济后果已不容忽视。因此，必须寻求可持续发展的土地利用模式。“精明增长”理论倡导土地集约节约利用、限制城市扩张、保护城市及周围生态环境等可持续发展的主张，为我国面积广阔的城市边缘区土地集约利用提供新思路。
    一、“精明增长”
    
    （一）“精明增长”提出背景
    “精明增长（smart growth）”又被翻译为“理性增长”，是美国20世纪90年代针对“城市蔓延”问题而提出，并在欧洲可米尔理论的基础上发展而来。20世纪50年代至60年代，美国郊区化水平迅速提高，郊区人口在总人口中逐步占据主导地位；80年代后，美国郊区化的情况愈演愈烈：除人口外，新的工厂区、办公园区也迁往郊区，使城市用地规模不断扩张，土地资源浪费严重，这种无限制低密度的城市空间扩展模式被称为“城市蔓延”，由此产生出一系列社会经济和生态环境问题。在这样的背景下，紧凑、集中、高效的“精明增长”应运而生[1]。
    （二）“精明增长”基本内涵
    作为应对城市蔓延的产物，“精明增长”是一项涵盖了多个层面的城市发展综合策略，将城市发展融入到区域整体生态体系和人与社会的和谐发展的目标中。精明增长并没有确切的定义，不同组织有其各自不同的理解：1997年马里兰州州长格兰邓宁提出“精明增长”是想建立一种州政府引导城市开发的模式，且政府的财政开支对城市发展产生积极影响；得克萨斯州奥斯汀市长认为“精明增长”可以重塑城市和郊区的发展模式，改善社区，促进经济，保护环境[2]；农田保护者认为“精明增长”是一种终止城市向外扩张和侵占农田的保证。刘海龙认为“精明”强调“充分考虑土地开发、城市增长以及市政基础设施规划的需求”，“同时承认自然与人的不同需求，提供一个保护与开发并重的框架”[3]；梁鹤年则认为“精明增长”就是城乡政府在基础设施和开发管理的决定中，以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发收益[4]。综合而言，“精明增长”是一种在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张、保护生态环境、服务于经济发展、促进城乡协调发展和提高人们生活质量的发展模式。
    由于地理位置的特殊性，使得城市边缘区成为最先被城市化的敏感区域，土地利用混杂，集约率低、动态性强，是土地利用问题最为集中和突出的地带。因此，高效、集约、紧凑为核心的“精明增长”也许会为城市边缘区土地利用模式提供一种全新的思路。
    二、“精明增长”的基本模式
    
    “精明增长”是一项涵盖了多个层面的城市发展综合策略，将城市发展融入到城市区域整体生态体系和人与社会的和谐发展的目标中。其中，“城市增长边界”、“TOD”发展模式以及城市内部废弃地的再利用为城市边缘区土地集约利用提供可参考的模式。
    （一）“城市增长边界”
    在美国控制蔓延的各种对策中，对城市界限的研究都被置于核心位置，他们将“城市增长边界”视为一种严格控制蔓延并引导合理增长的规划途径。“城市增长边界”对于蔓延的控制是通过划定允许城市发展的边界，划出若干“拟发展区”供开发公司发展，各新开发区之间用永久性的绿带隔离，并以公共交通将它们连接，然后根据需要选择不同的开发密度，并赋予边界一定的灵活性，在必要时允许调整[6]。同时，将城市周边的生态基础设施当做一种开放空间来看待，既为城市未来的潜在发展提供合理的疏导，也起到保护土地的作用，这是实现“精明增长”的基础。
    （二）“TOD”发展模式
    “TOD”发展模式是“精明增长”的重要组成部分。“TOD”发展模式是一种以公交为导向的集约式土地开发模式，是变单一功能的土地使用方法为较有弹性的、功能复合的、可持续发展的理想模式。它强调土地的综合利用，将居住、零售、办公和公共空间组织在一个以轨道交通等快速公共交通站点为核心的社区步行环境中，社区的中心部位设有公交车站和商业设施，鼓励居民使用公交系统到达其他社区或城市中心，各社区之间都保留有大量的绿化开敞空间，城市空间趋于适当集中、紧凑发展[5]。总而言之，“TOD”特有的功能和服务的多样性，满足了不同人群的需要。
    （三）废弃地的再利用
    废弃地主要指现有城区内处于闲置、遗弃或未被完全利用的土地或者区域。“精明增长”的“精明”旨在用最少的成本获得最大收益的城市土地开发外，同时还有对原有废弃地的重新开发和再利用，它是“精明增长”内涵的一个新的拓展和延伸，具有很大的挖掘潜力，正如Michael Greenberg所说的：废弃地的再利用是“精明增长”政策中最精明的[6]。废弃地的再利用主要是在政策和经济上对废弃地在开发上给予一定的优惠政策以吸引投资商进行开发，从而达到深层次挖掘城市土地潜力的目的，真正做到“精明增长”。
    三、“精明增长”的实现措施
    “精明增长”的初衷是想以科学规划来实现资源开发和保护之间的平衡，而城市的发展离不开土地这一重要载体，城市整体区域增长的“精明”最终落实在城市内部及城市边缘区土地利用的精明上。因此，如何通过城市边缘区土地集约利用实现这一目标，从规划的角度对实现精明增长措施进行初步探讨。
    （一）划定城市增长区
    城市增长区是指总体规划中划定的容纳城市增长的区域，由城市增长边界或城市服务边界划定而成，所有的增长都界定在界线以内；界线之外只能用于发展农业、林业和其他非城市用途。在规划中，根据规划期限内预测的土地需求以及设定的最小土地利用强度确定建设用地需求总量，并以现有的建设用地区为基础将需求量进行空间定位，划定城市增长区，并根据不同的情况对边界进行调整[7]。有两种调整方式：一种是只考虑时间驱动系统的作用，按规划预先确定的时间间隔调整城市边界，不考虑边界内可供开发的土地数量和城市增长率；另一种是只考虑事件驱动系统的作用，即：只要边界内可供开发土地总量达到规划中预先设定的阈值就调整边界，不考虑时间间隔的长短。
    （二）断面规划
    与排他性分区不同，断面规划先将城市向农村过渡的连续统一体作为规划区，再根据城镇化率、生态景观等要素划分生态带，然后在不同的生态带内配置不同的土地利用结构，使得整个规划区的用地格局达到人与自然的协调发展。编制规划时，先确定每个生态带的主体景观特征，再依据土地利用的空间配置“校正”各个生态带内的异质景观，即调整土地利用类型混杂分布的用地格局，消除“城中村”和“空心村”现象。断面规划实质是从景观生态的角度阻止城市对农村的肆虐侵占，控制低密度的城市蔓延发展模式，保护城市边缘区的农地和生态用地。
    （三）填充式开发和再开发
    “精明增长”的另一个亮点——填充式开发和再开发，主要针对土地利用强度的提高。填充式开发是指对市区内公用设施配套齐全的空闲地的有效利用，再开发是对现有土地利用结构的挖潜和优化，是对已利用土地的进一步开发。其目的是改变城市蔓延造成的低密度用地格局，以合理的规划为先导；开发出的土地不仅可以用于建设用地，也可用于绿地、开敞空间等所有利于改善人们生活质量的用途，加强了闲置地、废弃地的集约利用。
    四、精明增长：城市边缘区土地集约利用的新思路
    
    （一）通过设置城市增长边界，构建与生态城市建设相适应的土地利用格局，实现了土地可持续发展
    土地管理是城市边缘区管理的重要内容，现代都市区的发展要求建立与生态城市相适应的土地利用结构，“精明增长”是对城市土地资源开发和保护协调的发展理论[8]，设置城市增长边界不仅仅是为了限制城市发展，更是为了保护边缘区重要的自然环境和资源。同时“精明增长”提出的断面规划有利于生态城市的建立。近年来，不少城市只重视经济发展，忽略了对自然生态景观的保护，导致了生态景观的严重破坏。断面规划不仅能阻止城市扩张对农村土地的肆虐侵占，而且从景观生态的角度消除生态带内的异质景观等不和谐的因素，改变城市和农村交错混杂的局面，使得城市边缘区土地利用得到了可持续的发展。
    （二）引导交通路线旁的土地利用，优先发展公共交通，节约了大量交通用地
    交通是城市必不可缺少的要素之一，交通的发展需要占用大量土地，路况差、疏通能力低下、稳定性差的交通用地对土地利用系统的危害十分严重[9]。“精明增长”提倡多发展铁路和公路等公共交通，强调尽量减少城市外部及边缘区高速公路的建设。在建设公共交通的同时，还应积极引导城市的住房用地以及其他相关的公共设施用地向交通路线聚集，以保障公共交通得到更有效的利用[10]。因此，“精明增长”倡导的优先发展公共交通的理念，有助于交通用地的节约利用，从而减少交通设施建设对城市边缘区耕地的侵蚀和占用。
    （三）提倡地下空间的充分利用，促进土地集约利用
    “精明增长”以最大效率地科学利用现有建设用地来满足城市发展对建设用地的旺盛需求，填充式开发和再开发是“精明增长”管理中积极倡导的提高土地利用强度的两项技术措施。在土地循环利用、荒废地开发、闲置地再利用的基础上，鼓励大胆尝试地下可利用空间的开发。近几年，各地对地下空间的利用已经起步，交通隧道、人防洞改建购物广场等蓬勃发展。地下空间的开发不仅缓解了市区土地紧张的局面，还能减少对城市边缘区土地的蚕食和侵占，开发出的土地不仅可以用于城市建设，也可用于开敞绿地、生态景观建设等有利于改善人们生活质量的用途[11]。
    （四）推行城市边缘区土地利用规划的创新，克服现有“两规”脱节的弊端
    城市—城市边缘区—农村是一个不可分割的整体，城市边缘区成为城市扩张、农村发展、非农建设用地的首选区域。因此，城市边缘带的土地利用管理成为控制城市扩张的重要方向。目前，我国城市规划和土地利用总体规划都没有对城市边缘区进行单独规划，应用同一规划容易造成城市边缘地区土地的过快占用，因此编制兼顾城市发展和耕地保护的城市边缘区土地利用专项规划对协调城乡发展具有重要意义。应用“精明增长”中为保护生态而提出的断面规划思想，可以将城市边缘区作为一个自然和生态与城市中心有明显区别的断面，以生态保护为主线配置与区域功能相适应的城市边缘区土地利用结构和规划。
    （五）提出了“市、区、镇（村）多方参与的边缘区开发共同决策”的新提议
    由于城市边缘区特殊的地理位置，造成土地管理的多元管理体制并存，权限不清，民众参与程度低、话语权弱等问题比较突出。“精明增长”针对市政府和主要决策者对土地利用集权化决策、区级决策主体边缘化、削弱镇村弱势决策主体话语权的现象，根据目前城市边缘区行政体制，提议：在规范土地管理制度基础上建立合理的土地利用决策框架；建立市、区、镇（村）三级共同参与的用地开发决策机制；同时将规划编制决策权、土地开发实施决策权和土地监督权相分离，体现出决策的公平、效率与正义，实现决策权力的分权和制衡[12]，更有利于城市边缘区土地利用的透明性和科学性。
    五、思考
    
    在当今的西方国家，基于紧凑、节约和持续发展的“精明增长”思潮方兴未艾。尽管目前这一理论尚未成熟且存在争议，但其在促进土地集约利用方面显示出的独特优势，正是我国目前城市化发展需要的。当前中国正经历着城市化快速推进时期，使得城市边缘区土地利用备受关注。文章通过引入“精明增长”理论来研究我国的城市边缘区土地集约利用的现实问题，对于此次探讨的不足之处，将会在后续研究中做进一步的深入和完善。
    参考文献：
    
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    〔4〕梁鹤年.精明增长[J].城市规划，2005（10）：65－69.
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    〔6〕Michael Greenberg.Brownfield redevelopment as a smart growth optioning the United States[J].The Environment，2001，21：129－143.
    〔7〕司慧娟.城市土地集约利用理论与评价方法研究——以青海省几个典型城镇为例[D].西安：长安大学，/2007.
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    〔10〕BERTAUD A.Clearing the Air in Atlanta：Transit and Smart Growth or Conventional Economics[J].Science Direct，2003，54：379－400.
    〔11〕刘洪彪，甘辉.创建“精明城市”：合理地用地下空间[J].城市问题，2006（9）：46－50.
    〔12〕范凌云，雷诚.大城市边缘区演化发展中的矛盾及对策——基于广州市案例的探讨[J].城市与区域，2009（12）：27.
    作者简介：汪瑞（1984－），女，宁夏银川人，助教，硕士研究生，研究方向：土地利用规划。