关于建立健全粮食主产区利益补偿机制问题研究——以黑龙江省绥化市为例

绥化市是我国重要的商品粮基地，耕地面积2800万亩，粮食综合生产能力300多亿斤。该市所辖10个县(市)区有9个是全国产粮大县。以绥化为例研究粮食主产区利益补偿机制具有典型性和代表性。我们利用3个月的时间，深入到各(县市)区进行了专题调研，得出这样的结论：建立健全粮食主产区利益补偿机制是推动粮食稳定持续增产，经济社会健康快速发展的重要举措。
    一、绥化市粮食补贴的基本情况
    1.粮食补贴发放情况。目前，我国粮食补贴主要包括粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机补贴四大类。其中，粮食直补、农资综合补贴按二轮承包土地发放，良种补贴按实种面积发放，这三种补贴属于普惠型，农机补贴按购机补贴。我们对肇东市、海伦市、庆安县、北林区4个县(市)区数据进行统计，粮食补贴面积1284万亩，补贴金额7874亿元，补贴户数56.26万户。粮食直补、良种补贴、农资综合补贴，按亩平均计算，水稻74.51元，玉米63.50元，大豆65.10元。同时，国家为调动粮食生产积极性，对产粮大县实施奖励，奖励范围不断扩大、额度不断提高。
    2.粮食补贴的政策落实情况。绥化市对粮食补贴工作高度重视，坚持“三个一”的原则，做到一分钱不少、一天不耽误、一户不漏掉：做到“农民补贴面积和数额张榜公布到村(屯)，粮食补贴政策宣传到户，粮食补贴资金兑现到户；不准以粮食补贴资金抵扣任何款项，不准截留、挤占和挪用粮食补贴资金，不准由其他部门或村集中代领和转付粮食补贴资金，不准无故拖延粮食补贴发放时间，不准以任何理由借机增加农民负担，不准擅自收缴农民粮食补贴“一折(卡)通，不准擅自动用结余的粮食补贴资金。由于政策落实到位，农民满意。
    3.粮食补贴占粮食生产成本的变化情况。从对绥化市的调查情况看，近三年三粮平均成本为水稻869.91元，玉米496.91元，大豆422.29元，三粮平均亩补贴分别为74.51元、63.50元和65.10元，分别占成本的8.56%、13.51%和15.42%。而2011年的粮食生产成本情况发生变化，水稻1015元/亩，玉米605.87元/亩，大豆504.34元/亩，补贴占成本的7.34%，10.40%和12.9%。从以上数据可以看出，补贴占成本比例较低，并呈下降趋势。
    二、绥化市粮食补贴政策取得的效果
    
    1.粮食产量创历史新高。2011年绥化全市粮食总产突破300亿斤大关，达到305.8亿斤，比2010年增产36.7亿斤，提高13.64%，连续实现八连增。而直接调查的肇东、海伦、庆安、北林等县(市)区的粮食总产提高幅度较大，2009-2011年三年平均分别达到2710吨、1806吨、1472吨和1247吨，比2001-2003年三年的产量平均分别提高190%、184.3%、180.10%和151.73%，提高的幅度都较大。
    2.农民种粮收入增加。2011年农民户均粮食年度收入9002元，较上年比提高9.6%。近五年农民粮食收入增幅均在20%左右。由于农民收入增加，种粮积极性得到保护，一些外出人员纷纷返绥回乡要地，土地流转价格持续攀升。
    3.农田基本建设得到加强。由于国家实施产粮大县的奖励政策，地方粮食生产积极性高涨，在国家的扶持下，农田基本建设投入大幅增加，以水利为例，2011年全市投入5亿多元，增打抗旱机井2985眼，购置大型喷灌机1207台(套)，使旱田有效灌溉面积达300多万亩。基础设施不断加强，为粮食增产提供了有效保障。
    4.推动农业先进技术和组织方式得到应用发展。农机补贴加速农业生产技术推广和普及。大机械应用推进了土地规模经营，推动农业组织方式转变。全市农民专业合作社2673个，入社6.5万户，规模经营促进生产关系的调整，进一步促进了生产力的提高。
    三、绥化市粮食补贴存在的主要问题
    
    1.补贴标准低。从农民对粮食补贴反映的实际情况看，尽管最近两年粮食价格回升，补贴提高，但农资价格和人工费用增长较快。2011年水稻、玉米、大豆补贴分别是74.51元/亩、63.50元/亩和65.10元/亩，补贴仅占粮食生产成本的7.34%、10.48%和12.91%，所占比例较低。每户大体只有几百元钱，对粮食生产集中投入补充作用不大。由于粮食生产比较效益低，农民期盼着：粮价高一点、补贴增一点、农资稳一点、受益多一点。
    2.流转土地后实际耕种者得不到补贴。近几年，随着土地向种粮能手的转移，土地流转后由谁享受耕地补贴？有各方面存在不同意见。由于补贴基本上按土地发放，补贴基本上补给土地出租方。如果补给承租方，土地流转价格也会水涨船高。实际上流转土地真正的耕种者并没有得到补贴。
    3.农资价格涨幅过快抵消了国家种粮补贴。从实际调查的数据显示，2001-2003年尿素、二铵、复合肥、玉米种子等三年平均的价格分别为1600元/吨、2400元/吨、2000元/吨和4元/斤，而现在分别上涨到2500元/吨、3600元/吨、3150元/吨和24元/斤，涨幅分别为55.25%、50%、57.5%和500%，除玉米种子涨幅过高，其它幅度均在50%左右。而归集在粮食成本上则不同，由于长时间施用化肥，地力下降，迫使农民亩施化肥成倍增加。例如10年前玉米、大豆、水稻亩施化肥20公斤左右，现在达60公斤以上。使水稻、玉米、大豆的生产成本由2003年亩均分别为340.86元、196元和179.25元，涨到现在每亩地1008元、606.56元和507.86元，涨幅分别为195.73%、209.47%和183.32%，农民种地成本逐年上升。
    4.粮食生产比较效益低。从实际调查数据测算分析，农民种粮比较效益低的问题比较突出。近三年来，农民种的水稻、玉米、大豆三年平均亩纯收益441元、343元和215元。种水稻的户年收入10075元，种玉米的户年收入7822元，种大豆的户年收入4909元。以种粮户年收入为100，与烤烟户比，1：11倍，与大棚户比1：6倍，与打工户比1：3-6倍。就是说，种粮户每年收入比烤烟户低11倍，比大棚户低6倍，比打工户低3-6倍。
    由于现有粮食补贴项目已实行多年，但标准一直没有大的调整变化，农民已经把补贴当成一种土地常规收益，政策的激励刺激作用在递减。为了调动农民种粮积极性，需要新增补贴项目和调整补贴方式，进一步增强针对性和操作性。
    四、对策与建议
    
    对种粮农民实行补贴是党和国家的一项惠民工程，是促进粮食增产、农业增效、农民增收的一条有效途径。而建立健全粮食主产区利益补偿机制是稳定粮食生产、保证粮食安全的战略措施，治本之策。
    1.整合粮食补贴资金。粮食补贴政策应着眼于整合简化和完善操作方面。一是对现行的针对农民一家一户的专项补贴进行合并与调整。将粮食直补、农资综合补贴、良种补贴，合而为一，形成生产阶段的综合粮食补贴。做到涉农补贴一个口子下、一个部门管、一次性发放。减少基层主管部门工作量，也便于检查监督。二是在简化生产阶段综合粮食补贴的基础上，对农机具补贴，可参照家电下乡的办法操作，农业机械品种、型号由农民自选，谁购买补贴给谁。鼓励农民种粮机械化、规范化。
    2.建立粮食主产区利益补偿制度，逐年增加对产粮大县(市)的奖励额度。为了确保粮食主产区的长远经济利益和社会效益，建议国家尽快建立和完善制度，进一步从经济规律、保障制度和法律层面，保障粮食主产区的经济效益和国家粮食安全。考虑建立健全中央财政统一安排的粮食风险基金制度、政策性粮食自然灾害保险制度、国家耕地保护补偿制度、生产大户补贴制度、普惠型农村金融制度、财政支出扶持制度、国家粮食安全价格制度、粮食安全储备制度等制度。例如为了更好地鼓励粮食主产区政府抓粮食生产并提高农民种好粮的积极性，稳定种粮成本，国家应建立粮食生产补贴扶持制度，并逐年加大对粮食主产区的粮食生产补贴额度，其标准可高于当年CPI物价指数。同时，对产粮大县(市)每年予以重奖，用以不断改善和优化粮食生产环境，建设优质高效的产粮基地。
    3.涉粮补贴要向种粮大户、农民专业合作社、各种生产服务组织倾斜。农民专业合作社是市场经济催生出来的一种新型农村集体经济组织。它与种粮大户及各种生产服务组织，是农村经济产业化、粮食生产规模化的重要载体，具有强大的生命力和发展优势。但是，鉴于目前有些乡村农田仍然处于细碎化耕作状态，很难显现规模经营效益的实际，我们建议新增涉粮补贴要逐年较大幅度地增加对种粮大户、农民专业合作社、农机合作社倾斜。这样就会鼓励和支持农民合作社、种粮大户使用先进适用的农业机械，提高粮食生产的物质装备水平和机械化进程，促进农业社会化服务体系的发展，推动农业多种形式的适度规模经营。
    4.对粮食主产区的生产条件进行专项补贴。随着各项农用生产资料价格的大幅上涨，导致粮食生产成本大幅度提高。农民虽然实现了增产，但却没有真正实现增收。因此，建议国家对粮食主产区的涉粮补贴范围应进一步扩大。主要是针对粮食主产区的生产条件进行专项补贴。这里说的粮食生产条件主要是指良种、良法、良田。
    良种补贴主要应着眼于引导农民采用新品种和新技术，提高粮食品位和产量。建议国家在北方7个粮食主产区的良种繁育推广补贴上应提高标准，重点扶持，以确保粮食增产丰收。良法是粮食生产的重要条件。要加强粮食生产的全面积、全作物、全过程、全方位的田间管理，推行标准化作业。希望国家能在粮食主产区粮食生产的科学技术推广使用等方面给予专项补贴和资金支撑。良田是粮食生产的基础。搞好农村、农田电网改造，做到旱田有井、水田有渠。创建高产稳产农田，强化农业基础设施建设和不断完善装备条件，巩固粮食生产基础，使其有一个稳固的永续利用的生产基地。粮食主产区坚持做到良种、良法种良田，就会使粮食生产处于一种最佳的科学种田状态。建议国家能为粮食主产区实行财政保障制度，对农业基础设施建设方面增加定额补贴投放。
    5.建立产、销区利益补偿机制。产粮大市、大县，往往是财政穷市、穷县。这对粮食发展后劲是一种资金投入的制约。粮食主产区自身财力本来就有限，每年还要承担一部分粮食风险基金和配套资金。这样往粮食生产上的资金投入就更加困难了。现在的情况是：粮食主产区将粮食调往粮食主销区时，通过工农产品剪刀差等形式，实际上将粮食风险基金的一部分又补给了粮食调入省份。这样就出现了“穷省、穷市”补贴“富省、富市”的现象。这种反常的补贴严重地影响了粮食主产区农民发展粮食生产的积极性。据此，国家应尽快建立健全粮食调入省给调出省利益补偿机制。销区用粮应该对提供粮源的主产区给予一定的利益补偿。以此来解决粮食主产区财力有限，对粮食生产投入不足问题。同时，为了调动产粮区的政府抓种粮的积极性，建议取消粮食主产区的配套资金，其资金可由中央财政统筹解决。