城乡统筹规划实施的二元土地困境：基于产权创新的破解之道(上)

提 要：针对目前我国城乡统筹规划中存在的误区和实施的制度困境，首先对建国以来我国城乡差异的变化进行回顾，结合集体土地产权变迁的两种模式：以诱致性土地制度变迁为特色的顺德模式和以强制性土地制度变迁为特色的成都模式，研究了土地产权对城乡统筹发展的影响；最后，基于集体土地产权创新的角度，对城乡统筹规划的新思路进行了探讨。
    关键词：城乡统筹规划，二元土地产权，顺德，成都
    国家自然科学基金委项目(批准号：51108325；51222813；51178315)、“中央高校基本科研业务费专项资金”(批准号：0100219117)和国家“十二五”科技支撑课题(批准号：2012BAJ22B03)联合资助。
    2002年中共十六大后，新一届中央领导提出必须坚持“五个统筹”，其中统筹城乡发展居于首位。于是，各地展开了如火如荼的“城乡统筹规划”编制热潮。但是，由于对城乡统筹发展的内涵理解不足，在城乡统筹规划的编制中存在诸多误区，其实施也由于缺乏相应的制度支撑，而陷入规划编制与实施脱节的困境。对城乡统筹发展内涵的认知，有利于深化人们对城乡统筹规划的理解。如黄伯勇(2007)认为：实施城市化发展战略是城乡统筹发展的前提；新农村建设是城乡统筹发展的有效载体；深化农村改革是城乡统筹发展的关键。张京祥(2010)指出，城乡统筹规划应更多地被理解为一种理念，可以渗透到其他的各种法定规划的编制之中，而非一种固化的规划类型。如果没有相关制度与法规的支撑，只能流于空中楼阁。严金明等(2011)认为土地管理制度的改革是统筹城乡发展的关键。如何协调国家与集体两种不同的土地所有制，是解决城乡二元经济社会结构的关键问题。统筹城乡发展的根本出路在于通过各类资源尤其是土地资源的有效整合。
    笔者首先对建国以来我国城乡差异的变化进行回顾，分析目前城乡统筹规划的误区和实施困境，结合集体土地产权变迁的两种模式：以诱致性土地制度变迁为特色的顺德模式和以强制性土地制度变迁为特色的成都模式，研究了其对城乡统筹发展的影响，指出只有通过集体土地的产权创新，还权赋能，才能赋予乡村发展长期的可持续的动力，并以此对城乡统筹规划的新思路进行了探讨。
    1 建国以来我国城乡差异的变化
    
    我国城乡关系在1949年新中国成立以前，主要表现形态是城市与乡村的差异和非均衡，突出表现为城市与乡村的二元分离和对立。新中国成立后，国家采取了“工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式，将重点放在发展工业尤其是重工业和建设城市上，同时强制性地建立了一套城乡隔离的户籍制度。据朱庆芳(1986)统计，1952-1978年，国家通过工农业产品“剪刀差”从农业中隐蔽性地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元，两项合计为6868.12亿元，约占农业所创造产值的18.5%。
    改革开放以来，我国步入了城市化发展的“快车道”。从1978-2010年，城市数量从193个增长到657个，城市人口从1.7亿人上升至6.7亿人，城市化水平也从17.92%上升至超过50%。随着市场经济的发展，城乡分割制度受到了强烈冲击。乡镇企业的发展促进了农村工业化，在局部领域打破了传统的“城市-工业、乡村-农业”的分工，但城乡之间的差距不但没有缩小，反而逐渐拉大。以城乡居民的收入差距为例，1978年我国城乡居民人均纯收入之比是2.57﹕1，到2002年这个比例扩大到3.11﹕1，到2009年这个比例进一步扩大到3.33﹕1(图1)。城乡差距不仅体现在收入分配上，在社会保障、就业制度、教育、金融等方面也普遍存在，如果把这些因素也考虑进来，城乡居民的收入差距可能会超过4﹕1，远远高于国际经验值①。究其原因，改革开放以来，“三农”长期积累下来的结构问题、体制问题、机制问题没有从根本上得到解决，造成我国城乡差距扩大的许多因素至今仍然存在，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，城乡改革不配套、发展不平衡的问题更加突出。
    2 城乡统筹规划的误区与实施困境
    
    2.1 “城市偏向”下的城乡统筹规划误区
    由于长期以来“城市偏向论”和“城市中心论”的影响，规划师对农村的认知远不及城市，以城市模式规划农村难免水土不服(汪光焘，2011)。就目前的实践而言，主要存在以下两个方面的误区：
    2.1.1 城乡统筹规划成为城镇建设“要指标”和农民“被上楼”的工具
    城乡统筹规划旨在协调城乡发展，缩小城乡差异。然而，在部分地区，受到城市建设扩张的利益动机驱使，城乡统筹规划被变相演绎为“圈地运动”的工具。为促进农村建设用地的集约利用，国家推行了城乡建设用地增减挂钩的政策，这一政策在部分地区被错误解读为核算村庄迁并能整理出多少城镇建设用地指标(李兵第，2011)。于是，在城镇建设用地新增指标日益短缺的情况下，部分地方政府通过一刀切的“宅基地换房”、“迁村并点”等对农民进行粗暴简单安置，而罔顾农民“被上楼”后的就业、生活等问题，激化了城乡矛盾，反而背离了城乡统筹规划的初衷。
    2.1.2 城乡统筹规划未突破传统的村镇体系规划
    城乡统筹规划在我国尚属新生事物，无成熟的体例和内容可供借鉴。就以往大多数城乡统筹规划而言，宛如村镇体系规划的“翻版”，仍属“新瓶装旧酒”，大多是对镇村进行分级，界定所谓“中心乡镇/村”、“一般乡镇/村”，然后据此进行公共服务设施的配置和迁村并点的整合，是否通过规划可以有效促进农村地区的经济和社会发展，则不得而知。事实上，城乡统筹更多地体现为一种发展的目标和思路，带有强烈的公共政策属性，传统的城镇/村镇体系规划显然无法达到这一目标。从“城市规划”到“城乡规划”的转变，应更多地关注乡村的发展路径，为乡村地区产业、社会和环境的发展提出指引。
    2.2 “乡村偏向”下的城乡统筹规划误区
    走向“城市偏向”另一个极端的是过分强调城乡一体的“乡村偏向”误区。针对快速城镇化背景下盲目的迁村并点带来的一系列社会问题，认为城乡统筹应该让更多的农民“留”在乡村发展。很多规划师对城乡统筹规划片面理解为“城乡公共服务设施均一化”，认为要在现有农村居民点上大量增加公共服务设施，过于迁就零星分散的农村居民点，造成资金投放的巨大浪费，也不利于集体建设用地的高效利用。事实上，中国快速城镇化进程还远未结束，乡村地区的格局必然还要经历一个大规模的重组过程，集中、集聚、集约发展仍然是我国城乡空间发展必须坚持的主题模式(张京祥，2010)。由于城乡发展条件、资源禀赋等方面的差异，公共服务设施不可能也没必要完全均一化，城乡统筹更应关注的是“城乡发展权益和发展机会的均等化”，而非单纯的物质空间的改善。
    2.3 城乡统筹规划实施的现实困境
    2.3.1 城乡统筹中难以跨越的“二元”制度鸿沟
    计划经济体制下确立的城乡二元人口管理、社会管理、土地管理等制度，形成城乡统筹难以逾越的“鸿沟”。改革开放以来，随着城镇化进程的快速推进，城市土地价值得以显现，并呈一路高歌之势，而农村与郊区的集体土地由于流转困难、产权主体模糊、产权权能残缺等一系列不足，导致城乡土地资产价值的差距进一步扩大。可以说，城乡二元体制中，最难以跨越也是最根本的鸿沟来自于二元土地机制。户籍等从乡村到城市的转换相比依附着巨大价值的土地而言，难度相对较低。然而，仅有户籍等名义上身份的转换，并不能使农民真正分享城镇化进程中巨大的土地增值收益，农民转换为所谓“市民”后的一系列就业、社会保障等问题，如果不能真正解决，充其量只能称为“伪市民”，会带来潜在的、巨大的社会危机。
    2.3.2 乡村内生发展机制和农民可持续发展能力缺乏
    长期以来，农村地区在基础设施和公共服务设施等方面配套落后，对外部投资吸引力差。和城市居民相比，农村居民在教育水平、就业技能等方面处于明显弱势地位，因而在市场经济中的竞争力不强，而农村人均耕地有限，仅通过农业致富的可能性不大。农民拥有的最重要的资产——集体土地，由于产权的残缺无法流转，导致城乡居民的收入差距进一步扩大。快速城市化进程带来的土地价值飙升，虽然使部分位于“城中村”或大城市近郊的农民通过拆迁补偿或非正规住宅的建设出租等短期致富，但大多数农民无法分享土地增值带来的巨大财富，也不具备可持续自我发展的能力，因而陷入长期的贫穷，对城乡统筹发展提出了严峻的挑战。
    总体而言，在未明确农民对其拥有的最重要的资产——土地的权益、为其发展提供真正的推力之前，城乡统筹规划的蓝图犹如“海市蜃楼”，带有强烈的精英规划和理想主义的烙印，离现实中真正的“城乡统筹发展”相距甚远。土地制度改革属于政治上最为敏感的改革措施之一，在现有土地“双轨制”大格局不变的前提下，如何通过土地产权的创新，使模糊不清的集体产权可以变得明确，而农民作为集体土地产权的代言人可以获得土地增值的收益，成为城乡统筹发展的关键所在。
    3 破解城乡二元土地困局的探索：基于制度变迁的两种模式的实践
    
    新制度经济学认为，制度变迁是经济增长的源泉。根据林毅夫(1989)的分类，制度变迁有两种方式：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。在这个过程中，处于基层的微观经济行为主体(如农民、居民、企业)因为发现潜在获利机会，产生对新制度的需求，最后可能影响决策者安排更好的制度。强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。与诱致性制度变迁相反，强制性制度变迁由政府命令、法律引入和实行，强调决策者的主动性。诱致性制度变迁比强制性制度变迁付出更少变迁成本，但同时也会由于自身的外部性问题，导致社会效益的损耗，强制性制度变迁能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，能以自己的强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁成本(卢现祥，1996)，但没有需求基础的强制性变迁则成本高昂并最终失败。就改革开放以来中国乡村地区的发展而言，具有代表性的有以诱致性土地制度变迁为特色的顺德模式和以强制性土地制度变迁为特色的成都模式。
    3.1 以顺德为代表的诱致性土地制度变迁及其影响
    3.1.1 产生背景及发展概况
    1993年，土地股份合作制率先在广东南海、顺德等地产生。鉴于土地家庭承包经营带来的土地规模小、家家户户分散经营与农业产业化经营所要求的土地有序流转、集约经营不相适应，严重阻碍了农业产业化经营水平的提高；农村集体资产产权的不清晰，使农民难以对集体资产的管理进行监督，对发展集体经济不关心，造成村级集体经济发展严重滞后，与农村经济持续快速发展极不和谐；农村城市化进程需要大量的承包土地转为非农建设用地，但由于征用土地补偿标准过低，土地承包户对此产生了极大的抵触情绪等问题，南海区政府从1992年开始，利用大量本地和外地资金在当地投资设厂的机遇，认可集体在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，把土地或厂房出租给企业使用，打破了国家统一征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了一定的空间。
    1993年，顺德率先在全国开展以土地经营权流转为核心的制度改革，称为“顺德模式”。1993年8月和1994年2月，顺德市委市政府先后出台《关于深化农村改革的决定》和《关于改革村委会建制，推行农村股份合作制的若干政策》。之后，顺德将2000多个生产队组织合并为197个村(居)，通过土地经营权投包进行流转，将60万亩农地租给农业专业户经营。
    3.1.2 制度安排
    土地股份合作制是农户以承包的土地入股，集体以机动地及其存量资产作股，并以在册村民为配股对象，按各户所拥有的土地、村龄或对集体经济贡献大小确定配股比例，进行生产资料合作的新的社区合作经济组织(图2)。它打破了农户一家一户式的传统经营、组织模式，促进了农村土地使用权流转，实现了产业的多元化、规模化和集约化。土地股份合作制的核心理念是让农民以土地权利参与工业化，分享工业化进程中农地非农化的增值收益。随着农村土地股份制的实行，以村委会或村民小组为单位的对土地的集体经营权替代了以家庭为单位的农民土地承包权。土地使用者角色的转换，使农村土地由过去的集体所有、农民家庭分散承包变成了集体所有、集体经营。所有权与经营权的又一次统一，导致了农村土地向集体经济组织的又一次集中。股份制的实行壮大了集体经济，在集体资产的使用上，主要有以下几项：①村社基础设施建设；②为村民提供福利，主要是医药费补助、学校补贴和养老补贴(田莉，等，2012)。