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会员注册随着我国城镇化快速发展，大城市人口密度剧增，城市发展面临着巨大挑战。土地资源浪费、建筑空间拥挤、基础设施不足、生态环境恶化、交通拥堵、城市综合防灾能力薄弱等“城市病”日趋严重。为了缓解城市发展中的各种矛盾，人们逐渐认识到地下空间利用对解决用地问题、节省征地费用、保护地面景观和自然环境具有重要意义。地下空间利用已成为世界性的发展趋势，甚至成为衡量城市现代化的重要标志。1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁，拉开了现代城市地下空间利用的序幕，150年来，已形成地下交通、城市管网、地下能源、水源储备和地下商业综合开发等一系列综合开发模式：如日本通过大深度的地下空间利用改善社会生活环境质量，提高防灾能力；加拿大蒙特例尔和多仑多利用地下空间良好的热稳定性，经过30年的努力，建设了完整的与地铁车站及大型公共建筑相互连同的地下步行系统，成为闻名世界的“地下城（Indoor City）”；瑞典、芬兰、挪威等地则以地下市政设施和公共建筑如大型供水、排水、供热系统、垃圾清运管道等著称；巴黎的地下空间利用主要发展了地下停车系统并为保护历史文化景观作出了突出贡献。总体来看，国外地下空间利用呈现综合化、分层化与深层化、地下交通和城际交通的地下化、设计施工技术手段先进化、市政公用隧道（共同沟）应用广泛化等的发展趋势。
目前，深圳面临土地、能源、水资源、生态环境“四个难以为继”的局面，提升城市景观，城市转型，维持并增进国际竞争力都需要充足的空间保障。在外延型拓展无望的情况下，开发利用地下空间就成为了一个新的选择。深圳在地下空间的规划利用方面走在全国前列，积累了一定经验，但仍处于摸索起步阶段，与发达国家相比还存在较大差距，迫切需要制定完善符合城市发展需求的地下空间利用规划，为有计划有步骤推动地下空间利用作好准备。
一、深圳地下空间规划的现状和成就
1、地下空间规划体系
深圳已基本建立总体规划－专项规划－详细规划的规划体系。《深圳市城市总体规划》（2010－2020年）在国内首次将地下空间相关内容纳入城市总体规划，将地下空间视为城市空间的组成部分，进行地上地下整体统筹。在此基础上，深圳编制了《深圳市地下空间利用发展规划》及《深圳市地下空间资源利用策略研究》，并在全市划定了8个地下空间重点开发地区，编制了福田中心区、华强北、宝安中心区等地区的地下空间控制性详细规划。此外，深圳还编制了《深圳市人防发展总体规划》、《深圳市轨道交通发展规划》、地铁一、二、三期专项规划等。
《深圳市地下空间利用发展规划》以地铁网络为骨干线路，以城市公共活动中心和轨道交通站点为发展源，以人行连通道为纽带，以城市重点功能区的综合开发或改造为重点，对地下空间进行平面布局，建立点线面相结合、组团中心与轨道沿线集合发展的布局结构。竖向布局分为三个层次：浅层空间位于地面至地下10m以上，是人员活动最频繁的地下空间；次浅层空间位于地下10m－30m之间，主要安排停车、交通集散、人防等设施；次深层位于地下30m－50m之间，深层空间位于地下50m～100m之间，这两个层次的地下空间侧重于远景统筹部署，安排城市基础设施和城市公用设施。
2、规划管理制度
深圳市现行地下空间规划管理制度主要包括政策法规及相关技术规范。其中，在政策法规方面，2008年深圳市颁布实施了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章，比较全面地规定了地下空间规划的制定、地下空间规划实施和地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设和使用、法律责任等方面的内容，对地下空间开发利用规划管理作了原则性和程序性规定。在规划编制的技术规范方面，深圳市规划主管部门主持编制了《深圳市地下空间设计指引》，并通过修订《深圳市城市规划标准与准则》，增加了“城市地下空间利用”章节，明确了地下空间利用“人物分离，公共优先”等基本原则以及各类设施的基本设计要求，确保地下空间资源不被破坏或由于不适当的使用而浪费。此外，《深圳市建筑与城市设计标准与准则》还进一步深化完善了地下空间规划设计的技术规范，指导项目的规划建设。
3、规划实施
深圳地下空间规划实施主要表现在三个方面，一是依托轨道交通进行地下空间建设。深圳地铁一、二期工程共形成了178.8公里的轨道交通骨架网络。依托地铁交通网络的建设，深圳对站点地下空间进行同步规划、同步设计、同步建设和同步经营，建成包括地铁、大型的交通枢纽、人行过街道等交通系统，并带动了沿线物业开发，形成了诸多以地铁站点为依托的商圈和生活圈。二是重点地区综合开发地下空间。深圳确定福田中心区、华强北商业区、罗湖商业中心区、宝安中心区、前海枢纽地区、龙华客运枢纽区、光明新城、南山商业文化中心8个地区为深圳市地下空间重点开发地区。目前已在福田中心、华强北商业区、罗湖商业中心区建成商业中心、商务办公型综合体、地下街等；在会展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通枢纽。三是市政设施建设。由于土地资源紧缺及环境保护压力，中心城区“厌恶性”市政设施选址落地难问题日益凸显。目前，深圳已尝试进行地下市政场站的入地试点，如地下污水处理厂、地下变电站、电缆隧道等，其中，深圳布吉污水处理厂为全国首例地下式污水处理厂，占地5.95公顷，污水处理规模20万立方米/日，投资5.9亿元，地面为城市休闲公园，有效解决了周边公园配套不足的问题。
二、深圳地下空间规划中存在的问题
1、规划缺少系统性
完整的地下空间规划体系应包括总体规划—专项规划—详细规划，其中详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。从宏观层面来看，深圳缺乏整体的城市地下空间开发利用的发展战略和全面规划，缺乏地上与地下的协调和深层地下空间开发的长远安排。从中观层面来看，主要有以下问题：一是已有的地下空间规划和开发利用都是依托于轨道建设被动发展起来的，而轨道交通网络规划也是近年才开始编制，未能与城市总体规划同步，缺乏从地下空间资源角度统筹考虑；二是专项规划对下层次规划有效的指引内容少，操作性不足；三是地下空间的规划未能与地面规划编制体系一致，存在地上地下“两层皮”的现象，与城市建设的各个分系统如交通、市政专项规划之间缺乏有机结合。从微观层面来看，控制性详细规划只针对重点地区编制，且缺乏修建性详细规划，面向实施的层面存在许多空白，缺乏满足管理需求的、清晰的决策依据，涉及到地下空间的单体建筑、轨道站点交通规划、重要节点城市设计等目前都处于个案处理阶段，规划边界不一致，给规划管理和实施带来了一定难度。
2、规划滞后于城市发展需求
深圳作为高度城市化地区，城市的快速发展使地上空间得到了充分的开发利用。但地下空间的开发利用却还处于初级阶段，从城市发展的角度讲，地下空间规划的滞后主要表现在以下方面：一是地下开发未能与地面开发相协调，虽然深圳近年已开始系统考虑地下空间的利用，并着手编制规划，但相对于地面建设的完善程度来说，地下空间的规划明显滞后，地下空间项目建设未能统筹安排或与地面规划的需求不相匹配，造成开发活动零散，地下空间不能有机组织，呈现出短期效益、低效益。二是设计、建设及管理水平不足，地下空间内部导向标识，通风采光及景观等环境条件较差，影响地下空间的品质。三是各行业、各部门按照自己的需求自行建设地下建筑，缺乏整体性和系统性，连通性差，地下未形成网络，造成地下空间使用效率低，如一些高层建筑物的桩基由于未考虑将来开发，往往占用地下十几米的空间，造成了该部分空间不能在以后的开发中得到利用，而许多零星开发项目、开发深度和接口未与周边开发统一，也阻碍了对周边地下空间的开发。规划滞后造成地下空间开发利用的混乱，不但不能充分发挥经济和社会效益，而且也给今后城市发展带来不可弥补的损失。
3、规划功能单一、布局不合理
深圳市地下空间开发起步晚，从规划内容来看，由于深圳地下空间未经历以人防为主的阶段，公共地下空间的主要使用功能是地下交通、少部分商业经营及新建高层建筑地下设备用房和停车场。目前地下空间开发功能单一，与城市建设的关系不紧密，经济和社会效益未得到充分发挥，尤其对于公共服务、市政基础设施布局研究不够，建设严重不足，如综合管沟建设只有在新城区局部地段实施；地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统则更有待于进一步开发。
从地下空间布局形态来看，表现出点状、零散、浅层的特征：地下空间地域分布呈现区域聚集特征，主要分布在特区内高层建筑以及地铁一期沿线周边区域，其中，福田区地下空间开发量占全市地下空间总开发量的54%，而宝安、龙岗、盐田三区的总量还不足全市的10%；地下空间开发深度以浅层为主，利用深度以地下一层为主，大部分在地下－15米以上，局部地铁线路达到次浅层深度（－30米），且相邻地块在地下空间的开发中缺乏联系，开发深度相差大。这些现象造成了地下空间资源的极大浪费，也提高了今后大规模开发的成本。
4、规划管理制度不健全
（1）法律体系不健全。首先，地下空间开发利用的相关民事立法、配套立法不全，地下空间的物权范围、地下空间建设用地的审批，以及地下空间的房地产登记、地价核算、产权分割、工程建设管理等诸多问题尚未解决，在一定程度上影响了地下空间规划的编制和实施。其次，在地下空间规划和利用的专项立法方面，国家在《中华人民共和国城市规划法》中规定了地下空间开发利用应遵循的原则以及地下空间开发与人民防空和城市规划的关系，但缺乏地下空间规划的操作细则，如地下空间规划的编制办法和编制规则；深圳出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，但办法内容基本上属于原则性规定，难以指导地下空间规划和利用的具体工作。
（2）地下空间管理体制不健全。深圳地下空间开发利用涉及到城市建设、规划国土、人防、消防、环保等多个部门。但是，由于没有专门立法对各部门的职责作出明确规定，实践中存在部门间职责不清、审批困难、沟通协调难等问题，大大制约了地下空间的开发利用，各个职能部门在进行项目建设的时候，往往自成体系，给地下空间的规划和利用带来一系列后遗症。
（3）信息系统建设落后。地面的信息管理系统在深圳已经比较成熟，如“一张图”系统在城市规划编制、规划管理、建设项目审批管理过程中发挥了重要的信息支撑作用。相比而言，地下空间的信息建设和管理则显得比较薄弱，主要体现在以下三个方面：一是深圳目前的地下空间规划对地下空间资源的系统评估和空间及质量的分类相对不足，由于地质环境的隐蔽性与复杂多变性，地下空间规划缺乏可靠的基础；二是对于已有的地下空间工程包括市政管线、共同沟、地下轨道交通、地下建筑物等的信息管理一直相对落后；三是传统的二维规划技术难以描述地下复杂的地质环境等三维空间信息，导致其难规划、难开发、难恢复。薄弱的信息管理技术对地下空间的规划编制、开发资源预测、规划建设管理等方面形成了制约。
三、加强地下空间规划的建议
1、完善地下空间规划体系，与相关专项规划综合协调
完善地下空间的总体规划和详细规划，同时将地下空间规划纳入法定规划的实施路径，实现与现有城市规划制度的衔接。地下空间规划要实现与现有城市规划的衔接，地下空间建设专项规划要与其他专项规划如交通、市政、防灾、生态环境保护、历史遗产保护、城市更新、土地整备专项规划相协调，尤其注重加强地下空间规划与城市更新规划的协调，促进城市地上地下空间的有机结合，在实现城市更新目标的基础上拓展更新后项目或区域的空间，逐步实现地下空间的开发利用。
2、完善地下空间专项规划，地上地下协同发展、综合利用
城市地下空间是城市上部空间的补充和延续，是城市发展不可或缺的一部分，应当结合城市发展实践的具体要求，加快完善和审批地下空间专项规划，将地下空间建设纳入城市统一规划管理的轨道。
（1）协调地面规划和现状进行规划。积极探索“地上问题、地下解决”的发展思路，将原先的“平面规划”转变为“立体规划”，指导城市的立体化开发，促进地面、地下空间协调发展，形成地面上下相贯通、有机联系的空间体系，把地下空间建设作为缩小原特区内外差距，实现特区一体化的重要杠杆。
（2）整合基础设施建设需求进行规划。把地下空间作为城市内部不同区域城市功能健全完善的承载力量，将城市中一些功能交通运输、公用服务、市政、防灾、能源、生产储藏等适当引导进入地下空间，带动深圳土地利用结构及布局的转变。根据目前的规划，深圳规划有16条轨道交通线路，总长约587公里，设站356座，换乘站62座。未来10至20年是深圳轨道交通集中大规模建设期，深圳地下空间规划结合现有地下设施重点项目建设，将有序开发高质量的地下空间。
（3）统筹规划“地下城市”。国外一些经济发达城市如巴黎、东京、蒙特利尔等的地下空间开发正在逐步向“地下城市”发展，延续地面城市的大部分功能，有效缓解城市土地资源紧张、交通拥挤、环境恶化等一系列城市问题。深圳可充分借鉴国外的成熟经验，从两个方面统筹推进。一是大面积、高密度规划。应进一步拓展现行点、线结合的地下空间规划模式，全面考虑整个深圳在社会经济、自然资源、地质环境、城市功能等各方面的情况，实施点、线、面结合的地下空间综合规划。二是大深度、分层次统筹规划。应根据城市不同发展时期对地下空间开发利用的需求，坚持“该深则深、能浅则浅；人货分离，区别功能”的原则，运用立体规划设计技术将开发的重点控制在地下不同的竖向层次，以解决城市发展各个不同阶段的需求，保证地下空间利用的充分性和完整性。
（4）规划“留白”，杜绝“短视规划”。目前，我国城市发展规划中已有了“发展备用地”的概念，这也同样适用于地下空间规划。但由于地下空间存在复杂性和特殊性，在规划中要遵循“分期、分区、分层”的建设思路，充分考虑后续利用的可操作性。在评估地下空间资源的基础上，协调地下空间与土地利用、城市功能、城市发展时序的步调，预留地下空间深层发展的余地。
3、完善规划管理制度
一是完善地下空间规划的法律法规。明确地下空间规划在城市总体规划中的地位与作用，要做到民事立法具备、专项立法齐全、配套立法完善。民事立法方面，应从民事基本法律制度上确定地下空间权法律制度，应在《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施办法》等法律中对地下空间开发利用给予更加明确的规定；专项立法方面，应完善国家、地方层面关于地下空间规划和开发利用的专项法律和地下空间规划编制的技术规范与标准，尽快制定《城市地下空间规划编制办法》、《城市地下空间规划标准》等；配套立法方面，应从财政、金融等方面对地下空间开发利用的建设费用融资制度、贷款制度等予以规范。此外，明确地下空间规划和利用涉及到的各个部门和各个行业的管理责任，并设立综合协调机构，实施地下空间开发利用的统一管理。
4、充分利用先进规划管理技术
运用3DGIS等科学有效的方法建立地下工程数字化信息系统并对其进行动态管理，将多源异构数据进行GIS数据标准化，建立地形、地层地质、地表建筑物、地下构筑物三维模系统，实现地上、地下空间信息的二维编辑、三维表达分析，提供丰富的空间分析功能，集成结构计算和设计模块，为地下工程设计提供参考依据和决策支持，可辅助于地下空间规划管理，并衍生出更有价值的信息。
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