湖北小城镇建设现状及对策

    小城镇位于农村之首、城市之尾，处在城乡交汇点，既是城市梯次结构的基点，也是农村经济社会的中心。在当前经济下行压力加大的新形势下，加快小城镇建设有利于拉动内需，有利于做大产业，有利于扩大就业。湖北省委、省政府高度重视小城镇建设，先后于1994年、1999年、2003年、2005年四次出台了省委、省政府关于加快小城镇建设的意见，对推动全省小城镇建设起到了极大地促进作用。
    一、湖北省小城镇发展现状
    1、基本情况
    2012年，湖北省城镇化率达到53.5%，比全国平均水平高0.9个百分点，比2000年增长13.8个百分点，年均提高1.1个百分点。至2012年底，全省有城镇818个，其中省辖市12个，县级市24个（含3个直管市），县城40个，建制镇742个。按城镇规模分，有特大城市和大城市6个，中小城市40个，3万人以上的建制镇46个。2011年，湖北省最大城市武汉市常住人口首次突破1000万大关，2012年底达到1012万人。
    2、取得的成效
    （1）特色重点镇建设取得新成效。近年来，全省各地积极引导重点城镇发展特色产业，壮大城镇规模，努力建成一批经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境优美、富有特色的新型小城镇。全省小城镇迅速崛起，涌现出了宜昌龙泉、大冶陈贵、大冶灵乡、谷城石花等一批各具特色、闻名遐迩的明星城镇，并成为所属县（市、区）域经济发展的副中心。小城镇已经成为全省农村二、三产业发展的中心、产品加工和集散的中心、务工经商农民集聚的中心，成为湖北农村经济社会发展的主要载体和重要支撑。
    （2）城乡基础设施建设取得新进展。随着路网、水网、林网、电网、信息网、商贸网等基础设施向农村延伸，城乡生产要素流动加快，城乡进一步互通共荣。城镇基础设施和社会文化设施建设的力度不断加大，城镇的整体功能逐步提升，城镇的服务能力和供给能力进一步增强。城镇供水、燃气、公交、城市道路不断完善，用水普及率、人均城市道路面积、建成区绿化覆盖率、污水处理率等主要指标呈逐年上升态势，增强了城镇服务能力、供给能力，大大改善了城镇居民的生产和生活条件。
    （3）城镇产业发展迈出新步伐。全省各重点镇围绕优势出特色，围绕特色创品牌，因地制宜地发展“一镇一业、一村一品”，有力地带动了镇域经济的发展。2012年，全省每个“百强乡镇”平均拥有工业企业486.7个，是全省的3.15倍；平均每个“百强乡镇”的全口径财政收入达1.99亿元，是全省平均水平的5.6倍。得益于小城镇的产业发展，2011年全省县域生产总值达到11125.7亿元，首次突破万亿元大关，2012年达到12587亿元，比上年增长11.3%，占生产总值比重达到56.7%，提高了6.6个百分点。大冶市迈进全国县域经济百强。
    （4）小城镇吸纳就业取得新突破。小城镇的迅猛发展，使城镇吸纳就业、集聚人口能力快速提升。越来越多的农民选择就地就近就业，不再一味面朝黄土背朝天，农民收入也得到大力提升。2011年，全省百强乡镇农民人均年纯收入9096元，比全省平均水平高31.9%。
    3、存在的问题
    （1）城镇规模和实力不够。湖北省城镇空间布局结构呈明显的东密西疏特点，城镇主要沿交通干线或长江汉水集聚，东部城镇数量多、密度高、规模大，而西部城镇少，规模小。与东部比较，湖北省二级城市的规模偏小，市区非农业人口超过100万的城市几乎没有（襄樊90万、宜昌70万）。目前，全省742个镇是近年并乡并镇的结果，大多为“小镇区、大农村”，甚至未脱离集镇的痕迹，城镇平均人口不足1.2万人，多数建制镇不足1万人，最小的镇人口仅千余人。由于小城镇布局不合理，人口规模小，产业不集中，难以形成支柱产业，经济实力弱，发展后劲不足。
    （2）中心城市辐射带动能力不够。湖北城镇化发展很不平衡，城市等级和规模相差较大，尤其是武汉、襄阳、宜昌“一主两副”城市首位度畸高。这些城市总体上大而不强，发展水平仍处于工业化中期，发展过程中对周边地区的人力、物力、土地、资金等资源的吸纳能力较强，而辐射带动能力较弱。其他中小城市产业规模不大、实力较弱，缺乏资本密集和技术密集的现代服务业，对周边县、镇、乡无力发挥带动效应，小城镇普遍规模偏小，存在城镇基础设施和社会服务设施薄弱的问题，也难以与中心城市形成城乡一体化的良性发展格局。
    （3）中小城镇内生发展能力不够。一是基础设施建设不够。长期以来，由于各类资源不断向大中城市集中，全省中小城镇的建设水平普遍较低，人口流动较快，交通、能源及市政公用设施建设滞后，城镇化建设资金筹集困难，地方政府财政困难，无力承担公共建设，以社会力量为主体的多元化投资机制还未形成。二是人口集中度不够。目前，全省人口在3万人以下的小城镇近600个，每个县都有相当数量的小城镇，人口没有充分集中，尤其是山区，乡镇之间间隔较远，人口分散。三是产业支撑不够。这些中小城镇经济基础比较薄弱，缺少成熟的产业链，绝大多数小乡镇仅承担了物资和人流的中转作用，没有任何成规模的产业。上述三者之间是互为前提、互相影响的关系，如果不借助外力，很难获得内生增长的动力。
    （4）小城镇规划科学性不够。从全省情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方做得相当漂亮，但也暴露出一些问题。一是过分贪大求洋，好看而不实用；或者过分超前，无法实现。二是很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。三是很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。四是随意更改规划的现象比较严重。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。
    二、湖北省小城镇建设的重点任务
    1、突出规划先行，进一步拓展小城镇发展空间
    小城镇建设规划必须突出科学性，既要有前瞻性，也要从现实条件出发。应建立完善的规划编制与实施的管理制度，健全规划审查制度，提高规划法律效力，保持规划落实可持续性。围绕小城镇发展目标，以县（市）域城镇体系规划和土地利用总体规划为依据，修编或调整小城镇总体规划，编制产业发展、基础设施、公共服务、资源环境等专项规划，与小城镇总体规划有机衔接。
    2、突出产业兴镇，进一步增强小城镇经济实力
    各地要坚持“产业兴镇”战略，按照“一镇一业、一镇一品”的产业发展思路，因地制宜，合理开发利用资源，调整产业产品结构，大力培植主导产业，不断延长产业链，壮大区域经济和板块实力。要制定科学的产业发展规划，将产业发展规划纳入城镇总体规划，以工业园区为载体，推进企业聚集和产业聚集，形成规模和聚集效应。产业兴镇的关键是增强竞争力，必须注重于发现优势、创造优势、培育特色、壮大支柱产业。产业兴镇可以是工业兴镇、流通兴镇，也可以是旅游业兴镇，要根据地理区位、资源禀赋、历史沿革、经济基础等条件，明确功能定位和主导产业，打造工业强镇、商贸重镇、旅游名镇。
    3、突出基础设施，进一步提升小城镇承载能力
    按照统一规划、适度超前、统筹兼顾、确保重点的要求，建设与小城镇经济社会发展相适应的基础设施。要加快完善路网、水网、电网，加强供气、供热、通讯、排水、污水和垃圾处理等基础设施建设，推进镇域基础设施和环卫管理一体化。
    4、突出就业扶持，进一步扩大小城镇人口规模
    鼓励发展劳动密集型企业、中小企业和服务业，增加就业岗位，使职工在小城镇落户安家。鼓励高校毕业生到小城镇创业，鼓励农民、城镇失业人员进镇经商办企业，鼓励购房置业。结合农村住房建设与危房改造，加快镇驻地及周边村庄整体改造，建设镇住宅小区，将原村民统一登记为城镇居民，吸引镇域农民进镇落户。
    5、突出改革创新，进一步提高小城镇管理效能
    小城镇建设要和小城镇综合改革有机结合，以改革促进小城镇发展。改革县域管理体制，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应的行政管理权限和财力保障。出台土地、税收、准入等方面优惠政策，吸引城市的技术、人才和相关产业向小城镇转移。改善小城镇人口承载条件，深化户籍、就业、社保、医疗等方面改革，实现农村居民与城镇居民同等待遇，促进农村人口平稳有序向城镇转移，不断提高湖北省城镇化水平。
    三、加快小城镇建设的政策建议
    1、实施扩权强镇战略
    继续实行镇级扩权改革，探索在法律允许范围内扩大镇级管理权限。赋予部分镇县级经济类项目核准、备案权和工程建设、市政设施、市容交通等方面的管理权。
    2、实施项目带动战略
    加快实施一批城镇中小基础设施建设和社会事业项目建设，以项目建设带动小城镇发展。积极争取国家支持，加大省级投入，引导市、县级政府资金配套，高标准建设城镇供水、排水、污水处理、垃圾处理等市政基础设施，加快学校、医院、养老、就业、社会福利等公共服务设施建设。
    3、实施要素保障战略
    支持小城镇探索集约用地的方式和途径，鼓励开发利用荒地、废弃地，支持迁村并点、土地整理，优先安排农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩项目。引导金融机构加大对小城镇的信贷支持力度，鼓励小城镇设立村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司等，改善对小微企业、个体工商户和农户的融资服务。
    4、实施龙头带动战略
    加强重点镇建设，提升城镇集聚发展能力和辐射带动作用，对原已确定的100个重点镇进行考核，优胜劣汰，择优确定一部分重点镇予以政策倾斜，扶优扶强，推进优质生产要素向重点城镇集中，强化重点城镇的集聚功能。依托城镇龙头企业，做大做强城镇主导产业。要立足自身区位优势、资源优势、产品优势，合理确定主导产业，拉长产业链，形成产业集群优势，发展各具特色的产业型小城镇。
    【参考文献】
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    [3]本刊记者：小城镇建设试点工作即将展开[J].城市规划通讯，1994（11）.
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