会员登录
会员注册摘要：旅游规划体系是一项复杂、庞大的系统工程，构建一个科学、完善的旅游规划体系对我国资源节约、环境保护意义重大。文章将中国旅游规划体系建构为法规体系、行政体系和运作体系3个子体系，并在现行旅游规划体系的基础上，提出完善中国旅游规划体系的构想。
关键词：旅游规划体系，法规体系，行政体系，运作体系，中国
一、对我国现行旅游规划体系的反思
中国旅游规划是伴随着改革开放的不断深入而展开的。在过去的30余年里，中国旅游规划经历了“概念式思想启蒙”→“百家争鸣”→“政府主导型战略”→“规范化、市场化”4个阶段[1]。在“十五”期间，国家旅游局已经高度重视旅游产业发展规划的编制，完成了《中国旅游业发展“十五”规划和2015年、2020年远景目标纲要》的编制，并相继出台了《旅游发展规划管理办法》、《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》、《旅游规划通则》，这些规定和标准标志着中国旅游规划开始走上规范化、标准化的轨道[2]。近年来，面对旅游业发展的迅猛势头和激烈的旅游市场竞争形势，旅游规划存在的问题主要是缺乏完整的理论体系、完善的技术体系、成熟的操作体系、严密的实施监管体系和专业化的规划人才[3]，尤其是在旅游规划的内容和执行效力方面，缺乏相关法律的支持和保障。对此，国务院在2009年12月1日颁布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中提出，“编制和调整城市总体规划、土地利用规划、海洋功能区划、基础设施规划、村镇规划要充分考虑旅游业发展需要。抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善相关法律法规[4]。”这无疑给中国旅游规划体系研究提出了更高的要求。2010年12月31日，国务院办公厅颁布了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，明确把海南岛作为“我国旅游业改革创新的试验区”。这一重大决定标志着我国旅游业已进入快车道，构建一个科学、完善的旅游规划体系意义重大。
从1959年的夏威夷规划算起，现代旅游规划已有51年的历史，旅游规划理论形成了较完备的体系[5]。但就中国旅游规划体系而言，迄今尚无成熟的旅游规划体系。尽管近年来国内学者在这个问题上也做了一些相关的研究，取得了较好的成果，如张宏等在《旅游规划编制体系研究》一文中，将旅游规划体系划分为法规体系、编制体系和运作体系3大部分，并从基本序列和扩展序列的角度重点对旅游规划编制体系进行深入的分析，提出将旅游规划分为旅游区规划、旅游景区规划、旅游景点规划3个层次[6]。但与现行成熟的中国城乡规划体系比较而言，尽管张宏等人提出的旅游规划法规体系、运作体系与城乡规划体系中的法规体系、运作体系的提法基本相同，对完善和奠定中国旅游规划体系有较好的借鉴作用，但在行政体系、编制体系的提法上有所差异：旅游规划体系没有把行政体系纳入主要体系，编制体系和运作体系在内容上有所混淆，以及没有对相应的子体系进行权限(或专业归属)的划分；城乡规划体系则把编制体系作为子体系之一纳入运作体系。因此，对中国旅游规划体系进行系统、全面、深入的研究，构建一个科学、完善的旅游规划体系已迫在眉睫。
二、现代旅游规划体系的构架
(一)两个基本概念的阐释
旅游规划是指对未来某个地区旅游业的发展方向、产品开发、宣传促销及环境保护等一系列重要事项的总体安排，它对该地区旅游业的发展具有宏观指导和动态调控作用[7]。其实质就是根据市场环境的变化情况和永续发展的时代要求，对与区域旅游业发展有关的空间资源如土地、人力、资金、景观等进行优化配置，具体包括对旅游投资的正确引导、对旅游经济要素的合理配置和对影响公共利益、公共安全的主要空间资源进行有效的控制以及相关部门的分工协作等。
规划体系是指从不同角度表述规划内容而组成的相互对接、相互补充、相互影响的同一类型、但不同层面规划的有机结合体。现代旅游规划体系是指与旅游规划工作有关的若干单位或事务共同构成的一个既互相支持又互相制约的整体[6]。其中，有关单位包括国家和地方的旅游规划主管部门，如各级政府旅游局、旅游景区的经营企业以及从事旅游规划编制工作的规划设计研究院等；有关事务包括与旅游规划工作相关的法律、法规、技术规范和标准以及各种形式的规划成果(图纸、文本、规划说明书和附件)等。
(二)现代旅游规划体系的构架
20世纪60年代之前，旅游规划并不是一个独立的领域，仅仅只是包含在城市规划中[8]。20世纪70～80年代，由于旅游规划的不合理，立法的不足和旅游组织的无效性导致很多旅游规划的失败[9]。到20世纪80年代以后，许多国家开始采用全面和综合的规划，希望通过控制旅游的发展去减轻不可预测的社会经济和环境影响，避免潜在问题的发生[10]，并认为旅游规划应该从规划先行转向旅游政策的制定和战略规划以及社区旅游规划[11]，从这一时期开始，国外已逐步形成了较为完善的旅游规划体系。
旅游规划是一门综合性极强的交叉学科，任何其他学科的规划，包括城市(乡)规划和建筑规划都不能替代它[12]。但从实际上看，旅游规划与城乡规划之间是局部与整体、从属与统领的关系。因此，根据旅游规划体系所涉及的对象范围，及其在旅游规划编制与实施管理过程中所起的作用不同，借鉴国内外城乡规划体系的成熟经验[13-16]，如中国、英国、美国和日本的城市(乡)规划体系都分别包括规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。随着《中华人民共和国城乡规划法》(2008)、《省域城镇体系规划编制审批办法》(2010)和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》(2011)等一系列法律法规的颁布施行，我国已形成较为成熟的城乡规划体系，这不仅弥补了我国现行旅游规划编制内容的缺陷，而且对构架完善的旅游规划体系提供了新的借鉴。尤其在规划编制网络(类型)、内容和法律责任等方面。笔者建议将旅游规划体系划分为法规体系、行政体系和运作体系3个基本方面。其中，规划法规体系可分为法规纵向和法规横向两个子体系；规划行政体系可分为行政纵向和行政横向两个子体系；规划运作体系又可分为编制和实施管理两个子体系(见图1)。
旅游规划法规体系是指国家和地方制定的有关旅游规划的法律、行政法规和技术规范。规划法规体系是现代旅游规划体系的核心，为规划行政和规划运作提供法定依据，其构成有规划法规纵向和规划法规横向两个子体系。从相关法律、法规的属性与范围来看，规划法规纵向体系是由各级人大和政府按其立法职权制定的法律、法规、行政规章和规范性文件(如旅游规划图纸、文本、各类约束性文件、技术标准和技术规范)4个层次的法规文件构成。从法律法规内容与旅游规划本身相关性角度看，规划法规横向体系是由主干法及其从属法规(配套法)和相关法组成。
旅游规划行政体系是指旅游规划行政管理权限的分配行政组织的构架以及行政过程的整体。旅游规划行政体系根据国家的管理体制分为规划行政纵向和规划行政横向两个子体系。
旅游规划运作体系是指围绕旅游规划编制工作和实施管理的过程所建立起来的结构体系，也可以理解为运行体系或工作体系。规划运作体系又可分为规划编制(发展规划)和规划实施管理(开发控制)两个子体系。旅游规划编制体系指在旅游事业发展和旅游活动空间建设过程中，为实现科学决策，在不同的工作阶段，需要逐次研究从宏观到微观、从整体到局部、从发展思路到具体建设方案实施中的各项问题，并编制不同层次的规划。上述各个层次的规划形式共同组成旅游规划编制体系。
旅游规划实施管理(开发控制)体系。任何旅游项目的开发控制都可分为通则式和判例式两种方式。判例式是指任何开发项目都必须申请规划许可。规划审批的主要依据是控制性详细规划，同时还考虑其他相关因素。在缺乏控制性详细规划的情况下，以规划部门的管理规定作为依据。判例式的开发控制具有灵活性和适应性的优点，但欠缺透明和确定性。通则式是指法定规划作为开发控制的唯一依据，规划管理人员在审理开发申请个案时几乎不享有自由量裁权。只要开发活动符合这些规定，就肯定能够获得规划许可，其优缺点与判例式相反。通则式和判例式的开发控制各有利弊，各国和地区都在两者之间寻求更为完善的开发控制体系。两者结合的开发控制体系往往包括两个层面：一是对整个旅游地区，制定一般的规划要求，采取区划方式，进行通则式控制；二是针对各类重点地区，制定特别要求，采取审批方式，进行判例式控制。
三、旅游规划体系内容及其完善构想
(一)法规体系的构成
1.法规纵向体系的构成
我国已逐步形成由旅游规划方面的法律、法规、规章、规范性文件和标准规范组成的法规纵向体系(见表1)。
法律是指全国人民代表大会及其常务委员会根据宪法，并依职权制定的法律文件。如《中华人民共和国城乡规划法》是城乡规划的主干法。目前在国家层面上还没有旅游规划法规体系的主干法。于定明认为，现在已经出台的、可以在全国实施的、直接与旅游规划相关的法规仅有国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划设计单位资质认定办法》两部部门规章性质的法规。就已经颁布实施的两部法规看，至少存在以下3个问题：一是法律层级效力低；二是可操作性不强；三是没有规定相应的法律责任，建议尽快出台《旅游法》[17]。
法规包括行政法规和地方性法规。在我国，行政法规专指国务院制定的行政法律规范，如《历史文化名城名镇名村保护条例》、《风景名胜区条例》，等等。地方性法规是各级人民代表大会及其常务委员会根据宪法和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级政府组织法》的规定制定的法律规范，如《海南省旅游条例》等。
规章是指由国务院部门和省、直辖市、自治区以及有立法权的人民政府制定的具有普遍约束力的规范。规章分为行政部门规章和政府行政规章，如由国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》、《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》属于部门规章；杭州市人民政府颁布的《杭州市城市绿化管理条例实施细则》属于政府行政规章。
规范性文件是指由各级政府及旅游规划行政主管部门制定的其他具有约束力的文件，如三亚市政府颁布的《西岛旅游景区管理办法》等等。