关于国有旅游景区改制的思考

近期，佛教名山筹备上市的消息被热议。从表面上看，这是民众质疑佛教名山这块清净之地，怎能卷入“圈钱”大潮，实际上，却是对国有著名景区新一轮改制的关注争议。这场纷纷扰扰的争议背后，反映的还是国有景区改制的老问题。该不该该？怎么改？
    如同其他市场化手段一样，国有景区整合资源上市，其初衷是景区利用金融资本手段实现扩张发展，是更好地对旅游资源进行保护利用以及进一步争取景区发展空间的一种方式。
    笔者在此提供以下视角与读者交流。
    一、景区通过上市等方式，推进其经营管理体制的改革，具有理论与实践上的合理性
    景区改革主要涉及的是所有权、经营权的两权分离问题，即所有权属于政府，政府保留了监管职能；而经营权则让与于企业，选择有资本、懂管理、会经营的各种所有制经济单位进入景区进行经营管理，吸引他们投入到旅游景区的开发、建设与经营中来，为这个行业注入新的活力。国家出让景区部分经营权，让有实力的市场主体进行经营，并在条件成熟时争取上市，这是突破旅游资源保护利用管理体制的束缚，促进景区及其所在地旅游业发展的合情合理的选择，也是市场经济条件下旅游产业的必然选择。
    二、国有景区通过上市融资的改制已经被实践证明是一种有益的探索
    实际上，就国有景区上市而言，我国早有先例，也不乏通过上市促进景区改制和发展的成功者。
    1996年，黄山景区包装所属的黄山旅游发展总公司旗下十家单位经营性净资产，成功实现了上市，成为我国旅游行业最早一批上市的概念股之一，2010年，黄山景区的旅游收入达到16.5亿元；而作为“四大佛教名山”之一的峨眉山，也在1997年凭借成立的峨眉山旅游总公司，将索道、酒店、水电综合开发业务等进行打包，成功上市，为景区发展提供了坚实的保障，景区取得了良好发展态势。至2010年底，峨眉山景区综合收入超过11亿元。此外，玉龙雪山、华侨城、宋城景区等十余家景区类企业也都已实现了上市，在进一步开发旅游资源，完善景区管理制度，增强景区影响力等方面都起到很好的作用。上市景区的良好发展态势说明，国有旅游景区进行市场化经营是可行的，赢得了市场的认可。笔者认为：除了宗教设施、景区门票等资源和资产外，对景区经营管理的其他资产进行打包上市，走市场化运营的路子是可行的，社会及有关部门应该给予认可与支持。通过上市，可以实现管理和经营的有效运行，可以扩大景区的融资能力，更好地保护景区资源、优化景区环境，进一步完善景区的公司管理制度，通过景区股票进入资本市场，进一步扩大景区及其所在地的影响力。此举可以被视为一条促进景区和当地旅游业发展的良性运营道路加以探索。
    三、国有景区上市改制，仅仅是以企业形式包装景区管理经营的部分资产，不是对景区作为国有资源的整体上市
    当前，大家对佛教名山上市的关注与争议，除了名山和宗教的独特影响力外，很大程度上是因为大家对“景区上市”概念存在一定的误解，担心国有资产通过上市会流失甚至被无偿占有。实际上，国有景区上市的普遍模式并不是将景区内所有的资源整体和全部作为资产上市，而是景区管理者依托一个公司整合景区内部分可以进入市场的资产（如宾馆、索道等）包装上市，景区资源属于国有的性质没有改变，因此，也就不存在公共资源私有化的问题。这次的佛教名山上市也是如此，以旅游公司的形式，将部分经营性资产（不包括宗教场所和景区门票）进行上市，打名山旅游牌，走市场化道路。在这个过程中，需要强调的是，必须坚决反对具有文化价值和公众利益的核心宗教资源和景区门票整合起来进行打包上市，因为这确实会给景区的社会文化服务功能带来不利影响。
    四、景区品牌作为无形国有资产的评估和有偿使用，是景区改制上市中需要高度重视的“隐形”问题
    国有著名景区上市，很大程度上依托的是大自然和厚重历史文化所造就的名山大川的品牌的天然影响力，这种影响力也是景区上市后在市场中“圈钱”的最大号召力，这就有一个容易被忽视但又更具实质性的问题需要面对，那就是需要认真研究景区在改制和上市过程中，景区品牌作为国有无形资产的使用问题。相对于有形国有资产，无形国有资产因为其隐蔽性、难以量化等特点，资产保护和有偿使用的度量更为困难。就著名景区而言，景区名称本身就是一个很有价值的无形资产，比如泰山、黄山、黄鹤楼等等，这些品牌被一些大型企业（特别是高利润的烟酒类企业）多有使用，国有景区作为品牌的所有者是否因为这种品牌的使用得到应有的法定补偿？同样，作为国有景区自身，上市过程中无形资产有偿使用的形式和计量等问题，是国有旅游景区在改制过程中亟需研究的难题。针对无形资产的特征以及计量上的不确定性，需要进一步强化对景区品牌无形资产重要性的认识，全面增强品牌意识，在国家和各地方政府层面，着手建立和完善一套科学的景区品牌无形资产评估、作价机制和品牌保护机制，通过法规和标准的强力支撑，寻找一套能准确衡量景区品牌无形资产价值的评估标准和体系，做好景区品牌等无形资产的作价、评估，在此基础上，使景区品牌在景区改制的资产结构中有必要的体现，以阻止这一国有无形资产因被忽视而造成无偿或者低价实用，这是对国有景区上市具有全局和长远意义的大事，值得业内和相关行业有识之士探讨。
    五、国有景区的改制正按照公益型、市场型的“双轨制”逐步发展
    当前，国有景区正按照分类进行的原则，伴随着国家事业单位改革的政策实施，一部分景区（主要是红色旅游景区）被列入国家公益事业单位，已经免费向公众开放；其他多数国有景区已经长期作为具有企业性质的自筹自支事业单位运营，形成较大的经营规模和良好的经济效益，今后的发展方向主要是市场化。按照这种格局，国有景区改革分化已经走到了新的“分水岭”，国有景区改革最终将形成公益化与市场化的“双轨制”已是大势所趋。
    旅游业是一个“投资大、回报慢”的行业，这在景区建设上更是如此，动辄数十亿、上百亿的投资，都让政府出资建设不现实。为此，可以预见，对于现存的多数国有景区来说，今后主要还要走上市场化的道路，通过出让部分经营权引入战略合作者或者直接上市融资，让景区充分进入市场环境进行经营，以增强景区旅游资源保护和可持续利用能力。在这一过程中，政府要做好引导和监管，对景区上市打包的资源进行把关，保护和利用好国有的有形资产和无形资产，使景区走上良性的市场化运营道路。
    六、国有景区改制需要列入旅游行业改革发展的重点加以关注和推动
    在整个旅游行业中，景区始终是最基本、牵涉面最广的核心要素。现在，旅游部门正进行相关的综合改革试点，景区改革首当其冲，四川等地出让景区经营权改革和浙江省的“景区旅游一体”的管理模式都值得借鉴和推广。
    早在2001年，四川省在旅游项目招商会上宣布，出让包括世界自然遗产九寨沟在内的十大著名旅游景区及100多个旅游景点的经营权，这些景区实行两权分离以后，景区的开发建设和经营管理均发生了质的变化，实现了经济效益、社会效益和环保效益的统一，对当地旅游经济实现跨越式发展起到了举足轻重的作用。浙江省的“景区旅游一体”的管理模式是巩固扩大基层旅游管理体制改革成果的成功探索，实现了“风景与旅游一体、产品与市场结合、开发与保护统一”，形成了责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的高效的运作机制，这种将景区整体管理和旅游市场完全对接的模式是国有景区行政管理和旅游行业管理模式创新的典范，已经在实践中日益展现出其勃勃生机。
    景区改制作为旅游改革最活跃的领域正处于大浪淘沙、各显神通的阶段。“两权分离”、“景区旅游一体化”、“景区发展的公益化与市场化双轨制”等等，都在经历旅游发展实践的检验。因此，对于国有景区上市，还是要对探索者多一些宽容，政府相关部门要多一些指导与监管，让国有景区根据自身的实际情况，发挥自身的聪明才智，选择合适的机制，大胆探索，以逐步闯出一条能够实现景区、当地旅游业发展和景区所在地经济社会效益最大化的路子。