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会员注册首先，作为多级代理关系下的中央政府(国家)的代理人，官员需要从整个全局利益出发，客观、公正、努力地完成中央政府的目标和要求。对于中央政府而言，经济发展和社会稳定是最根本的目标，其中又以社会稳定为首要目标。世界各国，无论是民主政府还是集权政府，正是通过对社会稳定的追求，来取得民众对其执政合法性的认可(邱蓉，2010)。由于历史的原因，在新中国成立后的很长一段时期，我国对官员的选拔、任用和考核的具体标准和方法因时而异。战争年代的考核标准以战绩为主；“大跃进”年代则看谁放的卫星最高；“文革”时期，能否积极地投入到阶级斗争当中去(即政治觉悟)是考核干部的最高标准。改革开放后，党的以“经济建设为中心”的基本路线的确立，使考核的标准开始指向经济发展。“政绩”——主要是地方GDP和财政收入，逐渐成为主要的考核标准。各国的历史经验表明，经济增长并不能直接导出利益的合理分配，因而不能自动达到社会稳定。我国经济在经过30多年的高增长后，进入21世纪，与分配有关的群体事件日益增多并开始影响到社会稳定，中央政府从而加大了对社会稳定的追究和问责机制。除了考核标准的变化外，我国政府对官员的考核机制还具有两个特点：一是上级考核；二是考核结果决定官员的升迁。前者决定了官员眼光必然“向上看”，关心的是上级满意而非民众满意；后者则将官员置于一场升迁的“政治竞标赛”中(周黎安，2004)。这种考核体系和考核标准对官员构成了最根本的激励和约束，官员的目标和行为都是这样的制度环境作用的结果。
其次，作为地方政府机构的代理人，官员要努力实现地方政府利益。20世纪90年度初期，为了调动地方政府的积极性，中央开始实施分税制改革，财政收支权力逐步从中央向地方转移。分灶吃饭的财政体制改革极大地激励了地方政府谋求自身利益的动机和行动空间。与之同时，向经济发展指标倾斜的政绩考核标准则确立了地方政府官员最主要的任务——增长。在这两项制度的激励下，地方政府行为出现了经济化和企业化的倾向。中外学术界对财政改革激励下的地方政府行为进行了一系列的研究，提出了“地方法团主义”(Oi，1992；Oi，1995)、“地方政府即厂商”(Walder，1995)、“谋利型政权经营者”(杨善华，苏红，2002)等观点。由于资源有限，竞争不可避免。为了“促指标、保增长”，地方政府官员开始直接参与经营活动，并运用对资源的控制与企业之间形成共生关系，如协助企业对外宣传营销，地方保护主义行为，突破政策底线甚至不惜牺牲当地福利的招商引资等。政府主导型旅游发展方式获得普遍肯定，一批批“旅游市长”、“旅游县长”出现。虽然，地方政府作为地方社会事务的管理者，最应当关注的是地方民众的满意度，如公共服务质量、充分就业、环境保护与建设等，但是在财政激励和政绩考核机制作用下，这些目标已经居于次要地位，甚至被忽略和牺牲。
再次，作为官员集团中的一员，官员还必须维护本集团的利益。传统的利益集团理论认为，集团的存在是为了增进其成员的利益；有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，即所谓的“一荣俱荣、一损俱损”。官员们从自身经济或非经济上的利益最大化出发，只有相互维护，才能最好地形成并最终实现其利益(张宇燕，1994)。正是在这种“共同利益”的驱使下，才会出现立法或分配公共资源的过程中的所谓“互投赞成票”的共谋现象(朱启才，2004)。当然，官僚集团内部还可以进一步划分为行业利益或部门利益，以及所谓的“条条”利益集团和“块块”利益集团(关山，姜洪，1990)；也存在集体利益与个体利益不一致的地方。但总体说来，官员总是倾向于维护和做大其集团利益这块“蛋糕”，如为本部门创设租金、阻止市场化进程或抵制某些不利于自身利益的改革措施等。
最后，无论上述目标多么重要，官员首先是从自身利益最大化出发来行动的。从经济上看，官员必须为增加个人收入做出努力；在政治上，则需要为升迁而努力，而且，政治升迁是根本。如果没有政治上的升迁，经济上的利益最大化就很难实现或达不到理想水平。因此，地方官员大力发展旅游的一个动机是谋取地方利益(旅游开发可带来投资和税收)，另一个激励则是个人的政治前途。与之同时，出于自身经济收益最大化的考虑，官员们又具有运用手中的权力资源肥私损公的动机。例如利用旅游资源配置权或审批权从开发商和企业获取贿赂和回扣，打着公共利益的幌子来寻求一己私利，“合法”地达到名(政绩)利(金钱)双收的目的。杨善华和苏红形象地称之为“谋利型政权经营者”(杨善华，苏红，2002)。但是，由于官员长久利益的获得必须与国家利益一致，必须在中央政府的允许范围和其他阶层的容忍范围之内，亦即面临着中央政府政策压力和社会稳定的双重压力。官员的最终行为，不过是在成本(风险)约束、利益集团博弈和政策规则的冲突间寻求均衡的结果，遵循着边际政治收益与边际政治成本相等的法则。特别是近年来，随着社会冲突和群体性事件的增多，维稳成为各级各地政府压倒一切的目标，这对官员以权谋私、与开发商的合谋形成了有力的负反馈，官员在政治升迁方面和寻求经济利益方面面临着更大的制度约束。
3.2 开发商——机会主义导向的商人利益集团
在现代商业社会，资本是最重要的也是最有影响力的流动性资源。开发商的目标是利润最大化。要攫取高额利润，必须压低成本。在成本一定的条件下，压低成本实际上就是压低生产要素如旅游吸引物、劳动力、基础设施等的取得成本。由于地方政府的代理人——官员在实际上控制着发展旅游所需的基础性的资源，如土地(旅游吸引物)、行政许可(市场准入)，投资与信贷等。开发商往往通过权钱交易或金钱政治活动，利用少数官员的特定权力通过行政性配置以低价获取资源；或者通过“游说”影响政策的制定，使其向有利于自身利益的方向倾斜，如财税补贴，设置进入壁垒和制定保护主义政策等。此外，开发商还拥有一定的市场权力资源，例如市场垄断地位或市场的地域限制等。这使得开发商在与政府机构(特别是具有迫切发展旅游要求的中西部贫困地区政府)谈判的过程处于某种优势地位，通过“收买(针对官员个人利益)”和“施压(威胁机构利益)”的双重作用最大限度地获取利润。
3.3 农民——沉默的“一口袋马铃薯”
农民不拥有文化资源，更不拥有组织资源。农民集体虽然就法律而言拥有最关键的旅游生产要素——作为旅游吸引物权的土地及其附着物(如建筑、森林、湖泊等)的所有权。但是，“在当代中国，县、市一级政府在一定范围内和一定程度上，是事实上的土地所有者，至少是事实上的土地所有者之一”(曹正汉，2008)。土地制度不完善导致的权利失败、政治参与机会的缺失以及能力的匮乏，导致资源所属社区居民根本无法参与到有关旅游的规划、谈判以及利益分配博弈中去，官员和开发商的“双赢”交易主导了整个过程，致使农民阶层的利益被“合法”地侵占。
通常，当集体蒙受损失时，个人的利益也会受损。但是，几千年的威权统治使农民对此形成了一种集体的麻木，而且，这种损失的过程是间接和隐蔽的。一方面，农民人数众多，每个人分摊的损失较小；另一方面，农民普遍存在着“搭便车”的心理和“不患寡而患不均”思想；旅游带动地方经济发展的借口又为这种剥夺披上了合法的外衣，因而来自农民的阻力也较小。但是，当这种损害的程度超过了大多数农民的感知，或者存在对个别农民的“选择性激励”时，农民也将不再沉默。面对损失，农民有两种途径捍卫自己的利益：一是运用法律武器；二是“弱者的武器”。由于转型时期法律制度的不完善，利益调解机制和渠道匮乏，农民运用法律武器的成本极高，因此往往会采用最原始的“弱者的武器”维护利益。所以农民的抗争往往就以群体性地堵路、破坏景观、静坐等“非常规”的形式爆发出来，目的是向政府施压，通过挑战地方政府的合法性，逼迫更高一级的政府或中央政府的介入，以维护自身利益。在中央政府“维稳”的压力下，农民的这种反抗往往会对地方官员的政治升迁构成重大阻碍，进而对官商结盟行为构成负反馈。一般而言，农民的忍耐限度受4个因素的影响：历史文化、民族性格、权利意识和外界刺激。近年来，随着农民知识水平的提高，农民的权利意识普遍增强；信息传播技术的发展可以将其他地方发生的类似事件传递到每一个角落，产生行为上的“示范效应”。这也是近年来群体性事件有愈演愈烈之势的外部原因。
当然，农民群体相对于其在改革初期，又产生了分化。具体可以划分为两种类型：普通农民，乡村精英和乡村权势阶层。乡村精英主要指农民企业家、宗族领袖等；乡村权势阶层主要包括村集体的代理人——村干部。对于农村土地，地方政府虽然是事实上的掌控者，但是土地分配的具体执行必须通过村集体的代理人——村干部来实现。村干部从而也掌握着一种能够对旅游发展施加重大影响的非市场资源。由于普通农民与精英阶层的信息不对称，而且大多数农民参与谈判的权利受到限制，只有少数农民精英和村干部具有谈判的机会，于是由开发商和政府组成的“利益集团”便具有充足的动力通过拉拢少数精英分子和村干部，分化普通农民来剥夺大多数农民的利益。即便有个别地方的乡村精英用自己高尚的个人行为为农民整体的利益服务，也不会对这些阶层的整体行为有实质影响(管清友，王亚峰，2003)。
4 特殊利益集团——分利联盟的形成及其制度性根源
图1鲜明地揭示了当今中国社会场景中旅游收益分配不平衡的动力结构及其制度根源。可以看到，上述三大利益主体的目标函数及其约束分别为：官员(社会稳定/GDP、地方财政收入/升迁、经济收入｜审批权、决策权、行政强制权/地方资源)；开发商(利润｜资本、市场)；农民(权利、福利｜法律、社会反抗)。在当今旅游发展过程中，地方政治精英(官员)和经济精英(商人)形成了共生的关系。它们的利益不仅在地方经济发展这一目标上，更重要的是在谋取个人利益方面存在很大的“交集”，结成了一个所谓的“增长联盟”或“特殊利益集团”。其目的是在增长的过程中实现各联盟主体的利益最大化。何清涟(1997)在《现代化的陷阱》中运用寻租理论分析了中国官僚集团和商人利益集团的复杂关系，指出两者通过权力寻租和权钱交易来形成某种有利于自己的资源分配政策。在这种关系下，商人利益集团和政治精英之间形成紧密的协作关系，彼此支持。利益交换、权钱交易、信息共享、行动联盟是维系这种关系的有力纽带。如果说，土地公有制度的不完善和计划经济体制转变的不彻底是地方政府介入旅游发展的制度根源，以GDP和税收为标杆的晋升激励机制是地方政府与企业结盟的体制原因，那么，寻求政治升迁和经济上寻租则是地方政府官员与开发商结盟的直接驱动力。奥尔森将这种官商勾结谋取特殊利益的集团称为“分利联盟”。
图1 旅游发展中各利益主体的资源、约束与行动逻辑
所谓分利联盟，是指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团。“任何组织在原则上都可以通过两条途径来为其成员谋取福利；或者使全社会的生产增加，从而使其社会成员按原有份额获得更多的产品；或者在原有的总产量内为其成员争取更大的份额”(奥尔森，1993)。无论个人还是组织，本质上都具有自利性。在总的利益格局中，任何一个集团首先关注的只是它们自身的狭隘利益。除非存在“选择性激励机制”，每一集团都不会为增加总利益而自愿付出成本与代价，因为那样最终所得到的利益极其微小，而会千方百计地去分割现有更大的利益份额，甚至为了自身的狭隘利益而不惜牺牲社会的公共利益。因此，它们都具有分利性。奥尔森(1993)将其形象地比喻为一帮冲进瓷器商店争抢瓷器的强盗，他们各抢走一些，同时却打碎了一些原本大家可以分到手的瓷器。当多个分利联盟串通共谋、取得制定经济政策的支配性地位时，国家的政策便成为这些利益集团坐地分赃的工具，国民经济的健康发展就深受其害。
旅游开发的过程，实际上就是将资源转化为资本获取剩余价值的过程。在这个过程中，社会各个阶层、群体为争取自身利益的最大化必然会介入其中，产生对于这一获利的机会和工具的争夺。如果各个阶层都有自由行动的权利，在基本对等的条件下有序博弈，那么，通过相互之间的讨价还价、竞争和妥协，不仅可以使各阶层普遍得到利益，而且有利于纠正市场失败和降低社会福利损失，实现社会经济秩序的协调发展。而如果社会中不同利益阶层发育不平衡，强势集团主导政治，庞大的弱势群体因为交易成本太高以及无法采取选择性激励而组成不了实际的“利益集团”时，强势利益集团由于缺乏有效的制衡力量将单方面影响社会经济政治过程，必定会利用其强势地位追求在分配中的强势(杨帆，张弛，2008)。整个社会利益结构失衡成为必然。
旅游资源所属社区之所以在与官、商集团的利益博弈之中处于弱势，一个根本原因就在于农民利益集团的缺乏。盛洪(2003)指出，从几十年的新中国农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。根据2010年的《选举法修正案》，在人大代表的选举方面，城乡按人口比例相同选举人大代表。这意味着农村人口要4倍于城市人口产生一位全国人大代表(96万：24万)。而实际上农民代表的名额还远远低于他们所应得到的名额。这种代表产生办法，在实质上导致了农民在政治上“无权”或被“去权”，表明在制度上已经置农民于弱势群体的位置。政治参与权利受限，经济上被剥夺则成为必然。而且，农民之所以偏好使用“暴力”手段，也正是由于这种政治制度安排阻断了农民的正常利益表达渠道。
（作者单位： 中山大学旅游学院）