垂直管理助力高效环境执法

    近日，中央全面深化改革领导小组召开第二十六次会议，会议审议通过了《省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。此次《意见》的出台是对于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革顶层设计的重大进展，尽管还未见到《意见》的详细全文，但是从会议的新闻通稿可窥一二，其对于未来实施地方环保监测垂直管理具有深远指导意义。据悉，《意见》将在改革地方环保机构管理体制、加强地方环保机构队伍建设、明确地方党委政府及相关部门责任等方面提出具有可操作性的政策措施。
    确保环境监测监察执法独立性
    如今，大众对环境治理效果提出更高要求，我国也在积极寻找途径以求创造一个更加宜居的环境。根据现行相关法律法规，地方环保部门接受上级环保部门和当地政府的双重领导，尽管地方环保部门在业务上听命于上级环保部门，但在预算和人事安排上受当地政府的制约。在这样的制度安排下，环保监管在和地方经济发展的博弈中通常处于劣势，很多地方政府为了经济发展，往往会对于污染企业“网开一面”。
    对此，业内人士表示，长期以来，我国实行的是以块为主的环保管理体制，由此产生很多难以克服的问题。比如一些地方政府重发展轻环保，发展硬、环保软；有些地方政府的地方保护主义严重，干预环保监测监察执法；环保责任不落实，往往地方政府的责任成为地方环保部门的责任。这些问题的存在，严重损害了环境监管的统一性、权威性和有效性，阻碍了国家环境治理体系和治理能力的现代化。
    那《意见》的出台又将起到怎样的作用？对此，陈吉宁在十二届全国人大四次会议记者会上曾说，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理意义重大，改革旨在落实地方政府及其相关部门的环保责任；解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；进一步统筹跨区域、跨流域环境管理的问题；规范和加强地方环保机构和队伍的建设。
    中投顾问研究总监郭凡礼在接受中国经济时报记者采访时认为，《意见》出台的目的是为了建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。同时强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，注意协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系，规范和加强地方环保机构和队伍建设，建立健全高效协调的运行机制。
    打破地方“保护圈”
    记者通过整理《意见》出台之前的相关资料发现，其实我国已经开始布局地方环保机构监测监察执法垂直管理，据陈吉宁在今年两会期间介绍，目前已有17个省份提出全面试点或部分试点的意向，环保部正抓紧编制试点指导意见。“我们计划用一年左右的时间完成试点工作，力争在2018年之前完成这项改革。”陈吉宁说，环保监测监察执法改革涉及省、部之间一些关系的重新界定，涉及一些审批权限的重新梳理，是一个“牵动全身”的工作。将努力拿出高质量的改革方案，让人民群众能够有实实在在的、好的环境获得感。
    与此同时，各地也在积极探索环保垂直管理制度改革，取得了积极进展和初步成效。例如河北省出台生态环境监测网络建设实施方案，分步研究垂直管理改革中机构职能定位、人员编制、经费保障等问题；云南省上半年成立环保监测监察执法垂直管理调研工作领导小组和办公室，先期对部分省直部门单位和州市（县、区）进行调研。
    《意见》出台后，又将会让环保监测监察执法改革如何发挥作用？郭凡礼认为，《意见》将会建立法官、检察官惩戒制度，对落实法官、检察官办案责任制，促进法官、检察官依法行使职权，维护社会公平正义，同时还要规范法官、检察官惩戒的范围、组织机构、工作程序、权利保障等，发挥惩戒委员会在审查认定方面的作用。
    《意见》出台之后，还有关键的环节就是落地，据了解，在此过程中，我国将进一步强化地方党委、政府及相关部门的环境保护责任，协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系，继续规范和加强地方环保机构和队伍建设，着力建立健全高效协调的运行机制，确保干部职工思想稳定、环保工作力度不减、机构人员和经费保障平稳过渡，让环保垂直管理改革在改善生态环境质量、促进绿色发展等方面的作用得到充分发挥。
    有观点提出，实行环保垂直管理有利于打破地方“保护圈”，更好地约束地方政府的行为，保证执法行为的公正性和执行力，提高监测数据的真实性和准确性。但是，这一职责的真正落实有赖于强有力的追责，且需要明确地方政府监管责任，避免出现地方政府以环保执法体制的垂直管理改革为借口，推卸履行环境质量改善的主体责任。
    而在郭凡礼看来，全国统一实行，落实《意见》还需一方面明确工作任务，督促地方和部门按照党中央要求谋划改革任务，要结合实际解决现实问题；另一方面要根据改革的阶段性目标和时间表，督促相关改革任务配套跟进，抓好进度统筹，看改革是否促进了经济社会的发展。