转变发展方式：建设美丽中国的厦门样板

    [摘 要] 厦门市作为我国改革开放最早的四个经济特区之一，发展速度换挡、动力转换和结构调整是当前最大的实际和最突出的问题，探索转型发展的路子尤为迫切而重要。准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，努力以发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动发展质量和效益提升，建设美丽厦门，使之成为美丽中国的样板。
    厦门市作为我国改革开放最早的四个经济特区之一，发展速度换挡、动力转换和结构调整是当前最大的实际和最突出的问题。保持战略定力，认识、适应和引领新常态是当务之急。面临新形势、新要求，探索转型发展的路子尤为迫切而重要。
    近年来，厦门市委、市政府全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，努力以发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动发展质量和效益提升，建设美丽厦门，使之成为美丽中国的样板。
    一、我们的思考——坚持转型发展走新路
    近年来，我国经济发展进入新常态。这是党中央审时度势做出的科学判断，是推动我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进的必然过程。
    （一）老路已经走不通
    进入“十二五”以来，厦门发展的情况已明显体现老路已经走不通。具体表现在：一是经济增速逐年回落。2012—2015年生产总值分别增长12%、9.4%、9.2%、7.2%，尽管好于全国平均水平，但远低于特区建立以来16.3%的年均增速。二是产业结构亟待调整。土地、劳动力等生产要素成本不断提高，传统产业发展难以为继，新兴产业正处于培育发展时期，新旧动力转换接续尚未到位。三是城市发展的不平衡、不协调、不可持续问题突出。单中心的城市结构并没有根本改变，岛内外发展不均衡，优质公共资源仍集中在岛内。四是社会矛盾日趋复杂。利益格局多元、收入差距拉大等导致社会分化和社会矛盾复杂，信访量居高不下。五是城市生态环境日趋脆弱。城市人口规模持续扩张，空气、水环境质量有所下降，人民群众对美好环境的期望和诉求日趋强烈。
    综合分析，以代工为主、“两头在外，大进大出”的产业结构已经不适应新的发展要求；过于依赖投资和出口拉动的投资驱动发展模式难以为继；靠特区优惠政策形成的“政策洼地”已经弱化。人与自然之间，产业、城市与社会之间，岛内与岛外之间，社会不同群体之间不同程度出现了不平衡、不协调的现象，等等。总的来说，厦门过去成功的发展模式已经难以为继，迫切需要转型。
    （二）新路需要抓紧探索
    党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央深刻洞悉国内外形势变化，形成了一系列治国理政的新理念、新思想、新战略。习总书记曾于1985—1988年在厦门工作3年。20世纪80年代中期，主持编制了《1985—2000年厦门经济社会发展战略》，至今依然具有重要指导意义。2002年6月，时任福建省省长的习近平同志在厦门调研时，对厦门的发展做出全面系统指示，提出“四个结合”发展思路，即：坚持提升本岛与拓展海湾相结合，坚持城市转型与经济转型相结合，坚持农村工业化与城市化相结合，坚持把凸显城市特色与保护海湾生态相结合，把厦门建设成为经济繁荣、社会文明、布局合理、环境优美的现代化国际性花园城市。2014年，习总书记来闽考察时，指示福建要着力推进科学发展、跨越发展，努力建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建。因此，要实现厦门的转型发展，应该在以下两个方面下功夫：一是面对世界经济发展格局变化和创新驱动发展规律的要求，需要激发内生动力；二是面对国内经济社会发展不平衡、不协调、不可持续的突出问题，需要增强发展的整体性、系统性和生长性。
    1．把自己的“好”做得更好，激发内生发展动力
    转型发展的关键是准确把握城市特质，把自身的“好”充分发挥出来，并转化为汇聚资源和转型升级的强大动力。
    （1）厦门的“好”，突出体现在城市的“美”，为此要发挥人居环境优势，集聚和培育创新人才。厦门是一座值得作为家的城市，自然环境宜人宜居，人文环境开放包容，市民由衷热爱自己的城市，五大发展相对协调。这一优势对人才无疑具有很强的吸引力。要进一步提升有利于人才创新、创业的制度环境和人文环境，构建良好创新生态圈。
    （2）厦门的“好”，突出体现在一直处于改革开放的前沿，为此要发挥对外开放优势，提升国际化水平。在日益全球化的今天，提高城市的国际化水平，有效汇聚并整合资金、技术、管理等高端要素，是厦门发展先进制造业和现代高端服务业的关键。要进一步发挥长期积蓄的改革开放优势，积极打造国际一流营商环境，构建国际要素汇聚平台，扩大城市国际影响力。
    （3）厦门的“好”，突出体现在两岸交流发展中的独特作用，为此要发挥对台优势，促进两岸融合发展。厦门经济特区因台而设，是两岸融合发展的战略支点城市。必须着力打造两岸经贸合作最紧密区域、文化交流最活跃平台、直接往来最便捷通道、同胞融合最温馨家园、民间交往最亲密基地，才能不负中央赋予的历史使命。
    2．在统筹发展上下功夫，增强城市发展的整体性、系统性、生长性
    习近平总书记指出：“统筹兼顾是中国共产党的一个科学方法论。”解决当前经济社会发展不平衡、不协调、不可持续的突出问题，必须在统筹上下功夫。
    （1）统筹是处理城市复杂的巨系统问题的重要方法。只有统筹处理好全局与局部、远期和近期、条条和块块之间的关系，才能增强城市的整体性、协调性和生长性，激发城市各子系统的内生动力，增强城市发展的动力。只有统筹发展，才能实现节约集约发展、错位差异发展、全面协调发展。
    （2）空间规划是统筹发展的重要抓手。空间是“五位一体”发展的载体，通过优化空间布局，增强发展的整体性、系统性和生长性，是实现“五位一体”发展的重要路径。
    为此，厦门市委、市政府以统筹发展为抓手，贯彻五大发展理念，推动发展方式转变，努力实现城市治理体系和治理能力现代化。在发展观念上，由突出经济建设向实现“五位一体”发展转变；在发展路径上，由让一部分人先富起来向共同富裕转变；在经济发展上，由政府主导的投资驱动向基于市场导向的创新驱动转变；在社会治理上，由政府包办向协商共治转变；在政府管理上，由部门管理向综合管理转变。
    二、我们的实践——推动规划创新谋统筹
    （一）以“统筹规划，规划统筹”建立空间规划体系，推动城市经济发展管理体系的转变
    习近平总书记指出：“要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展的边界，划定城市生态红线，实现一张蓝图干到底。”实践中，厦门市委、市政府以“战略规划”为基本遵循，实现“统筹规划”，构建“一张蓝图”，做到发展目标、空间坐标、用地指标“三标衔接”；以“多规合一”为基础平台，实现“规划统筹”，做到“一张蓝图”干到底。以此为切入点，推动城市经济发展管理体系转变，实现转型发展。
    1.以战略规划为引领，构建城市空间规划体系
    （1）构建统一的空间规划体系。战略规划是对一个城市经济、社会、环境等各方面发展做出的全局性、长期性、决定性的谋划，是一项综合性的规划。战略规划对于一个城市的发展至关重要。一是通过战略规划，落实中央的精神。按照中央确定的总目标，结合城市实际，明确发展愿景与目标、思路、举措。二是通过战略规划，构建理想的城市空间形态。城市空间的山、水、城格局具有稳定性，特别是城市的生态系统是城市整体性、系统性和生长性的基础。三是通过战略规划，确定人口与资源安全底线。实现城市规模与资源环境承载力相适应，确保人口与经济发展结构、与资源结构相适应，实现可持续的发展。四是通过战略规划，形成“共识”，实现从部门管理到综合管理的转变。改变传统的以“条条”为主的部门管理，建立“条条”和“块块”统筹协调的综合管理体系。五是通过战略规划，为“多规合一”提供基本遵循。整合各类规划，形成覆盖全域的“一张蓝图”，建立基本的空间规划原则。首先，突出以战略规划为引领，把“十三五”规划作为落实战略规划的阶段性安排，以解决五年规划缺乏长远规划作为指导的问题。其次，增强“十三五”规划的空间属性，使城市战略与具体规划相衔接，使规划落实到项目上，使项目得以落地。再次，指导城市发展年度计划的制定。构建以“战略规划─‘十三五’规划─年度计划”为主体的统一的空间规划体系。
    （2）美丽厦门战略规划。2013年，厦门市委、市政府组织制定了《美丽厦门战略规划》。在此过程中，着力提高规划编制的民主化、科学化、法治化水平。一是民主决策。在规划制定过程中，征集3.2万余条意见和建议，其中1302条被吸纳。二是科学决策。组织开展19个专题调研，多次召开专家研讨会，就战略规划的制定、实施、评估和修订进行研究。三是依法决策。战略规划由市人民代表大会审议通过。主要内容包括：
    “两个百年”愿景：到建党 100 年时建成美丽中国的典范城市，到建国 100 年时建成展现中国梦的样板城市。
    “五个城市”目标：在国际层面上，建设国际知名的花园城市；在国家层面上，建设美丽中国的典范城市；在对台层面上，建设两岸交流的窗口城市；在区域层面上，建设闽南地区的中心城市；在城市层面上，建设温馨包容的幸福城市。
    三大发展战略：国际化战略、空间发展战略、人的发展战略。
    十大行动计划：产业升级、改革创新、开放发展、城市提升、幸福安康、文化繁荣、生态优美、同胞融合、法治厦门、从严治党。
    美丽厦门共同缔造的任务要求：人民城市人民建，通过共谋、共建、共管、共评、共享，实现文明城市与文明市民共同成长，探索建立“纵向到底，横向到边，协商共治”的社会治理模式。
    （3）厦门市“十三五”规划纲要。与传统的五年规划相比，厦门市“十三五”规划的主要创新有：一是在规划定位上。“十三五”规划是在《美丽厦门战略规划》的框架下制定的，是“第一个百年”目标的具体化，是“第二个百年”目标的阶段性安排。二是在发展目标上。“十三五”规划提出率先全面建成小康社会，争当全国“五大发展”示范市，建成美丽中国典范城市的目标。首次将人类发展指数（HDI）与地区生产总值一同列为核心指标，民生福祉和生态环境指标占全部指标的比重达60%。三是强化空间属性和项目支撑。将规划确定的各项重要任务落到空间布局图上，并与“多规合一”平台对接。对投资计划的编制方式进行改革，搭建了全口径、全生命周期的项目策划、生成和管理系统。
    （4）2016年度计划。围绕战略规划确定的十大行动计划，在五年规划的基础上，结合政府工作报告和计划报告，编制年度计划，将五年规划目标任务落实到年度工作中。
    2．以“多规合一”为平台，构建城市空间治理体系
    “多规合一”是利用信息化手段建立统一的空间规划体系和空间治理体系，推动经济发展管理体系转变，实施统筹发展的平台，是对城市治理体系和治理能力现代化的重大改革，可以有效解决规划“打架”、加强资源环境利用和保护、提高行政审批效率、落实公众参与监督等问题。厦门市“多规合一”具体工作包括四个“一”，即一张蓝图、一个平台、一张表、一套机制：
    （1）整合“一张蓝图”。以《美丽厦门战略规划》提出的城市理想空间形态为指引，统筹整合各个规划，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市域的“一张蓝图”。主要内容包括，确定生态控制线、城市开发边界、城市空间容量及重大基础设施和公共服务设施的布局。在形成“一张蓝图”的基础上，对全市50多项专项规划进行统筹协调，进一步细化了640平方公里城市发展边界和981 平方公里生态控制线内容。
    （2）构建协同管理“一个平台”。首先，基于“一张蓝图”，搭建了全市统一的空间信息管理协同平台。全市已接入76个市、区部门，纳入城乡规划、国土、发改、环保、海洋等七大类28项专题图层。依托协同平台，将建设项目报建审批由部门管理向按建设项目建设流程管理转变，分为可行性研究及用地规划许可、方案审查及工程规划许可、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等五个阶段。第二，建立以业务协同平台为基础的项目生成机制。在项目策划阶段就落实项目的投资、预选址、用地指标、环保等条件，推进项目可决策、可落地、可实施。两年来，市区两级共策划项目近800个。
    （3）推行“一张表”受理。全面推动审批制度改革，变过去串联式审批为并联式审批，变“1对N”为“N对1”，变多环节多层次为扁平化高效率。财政投融资项目从启动到核发施工许可证的审批时限由345~532日压缩到147~196日，社会资本投资项目从202~305日压缩到134~166日。
    （4）创建“一套机制”。杜绝体外循环，梳理规范前置审批和中介服务，做到全流程、全覆盖。2015年减少审批服务环节34%，取消中介服务事项数40%。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，推进各部门建立健全事中、事后监管实施方案，实现从事前审批向事中、事后监管转变，从“严进、松管、轻罚”向“宽进、严管、重罚”转变。发挥特区立法权优势，2016年4月市人大常委会审议通过《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，并配套建立了部门协调运行机制和监控考核、动态更新维护等制度，使“多规合一”的实施有了法规制度保障。
    （二）以“美丽厦门共同缔造”推动城市社会治理模式的转变
    党的十八届三中全会提出要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。厦门市按照中央的要求，开展“美丽厦门共同缔造”实践，探索完善城市社会治理体系，提升治理水平，促进新形势下城市社会治理模式的转变。
    1．有关治理体系和治理能力现代化的思考
    改革开放以来，我们一直在探索坚持走中国特色社会主义道路。就地方治理来说，遇到的最大问题就是基本治理单元的问题，也就是基层基础问题。随着改革开放的深入，基层治理的基本单元已经发生了很大的变化，加上人口大量流动，过去的基本治理单元实际上已经很难发挥作用。所以，要实现国家治理体系和治理能力的现代化，从地方来说，就必须重构基本治理单元。社区是人们最基本的生活场所，也是社会治理的基本单元，不仅包括居住问题，还包括服务、教育、治安、娱乐、精神等多方面的因素，既包括硬件也包括软件，是一个“完整社区”。通过“完整社区”的建设，从微观层面入手，进行社会的重组；通过对人的基本关怀，重塑社会精神，共建和谐社会，推动地方治理体系和治理能力的现代化。这是开展“美丽厦门共同缔造”实践的基本出发点。
    2．共同缔造的基本原则和主要内容
    美丽厦门共同缔造的基本原则是“核心是共同、基础在社区、群众为主体”。主要内容有：
    （1）创新政府治理。一是简政放权，尽可能把资源、服务、管理放到基层。厘清政府职责与居民自治边界，厘清街道与区级部门、与社区的职责分工，开展简政放权和为村（居）“减负增效”。二是改进公共服务提供方式，提升服务的质量和效益。实行“以奖代补”，推广政府购买服务。全市共实施“以奖代补”项目932个，总投资3.41亿元，其中群众自筹资金1.28亿元。三是健全服务网络，让服务进家入户。全市共建成403个网格化服务管理信息平台和“i厦门”、“社区云平台”等一批智慧社区服务平台，建立468个村居综合便民服务站，居民在家门口就能享受“一门式”公共服务。
    （2）激发各方参与。一是搭建载体平台，吸引群众参与。从百姓身边的小事、房前屋后的实事做起，让群众有意愿、有平台、有途径参与共同缔造。群众义务投工投劳达7万多个工日，自愿无偿拆除旧房、猪舍等用于公益事业48万平方米。二是培育社会组织，发动群众参与。建设社会组织孵化器，培育了一批社会组织，吸引大量居民参与，成为推动基层社会治理创新、促进社区和谐发展的骨干力量。目前全市登记备案社会组织3053个，注册志愿者45万人。三是统筹各方资源，拓展群众参与。成立同驻共建理事会、社企共建理事会等各种组织和平台，着力解决资源分散问题，形成了共治合力。四是完善制度机制，保障群众参与。完善居民（代表）会议制度，完善社区事务协调会和社区民主监督评议委员会、“志工+社工+义工”的志愿者服务等社会组织参与机制和社区服务机制，使群众参与制度化。
    （3）突出对台特色。一是积极促进和吸纳台胞参与社区治理。成立有台胞参与的社区发展协会、乡贤理事会、社区听评会等，开展两岸同胞共同参与的社工项目。二是搭建台胞与居民互动和融入平台。鼓励和引导台胞参与社区服务，全市有台胞、台属参加的文体队伍100多支，志愿者3000多人。三是深化基层社区交流。全市37个镇（街）、21个社区与台湾乡镇、村（里）开展交流，双方互相参观交流超过5000人次。
    （4）塑造共同精神。一是培育对社区的认同感。通过社区美好环境、生态文化、特色文化等建设，培育对社区的热爱之情。二是锤炼社区公共精神。通过群众参与，锤炼“勤勉自律、互信互助、开放包容、共建共享”的特区共同精神，促进新老厦门人相识相知，成为“一家人”。三是强化主人翁意识。通过共同缔造，推动群众和政府关系从“你和我”变为“我们”，居民行动从“要我做”变为“一起做”，社区建设从“靠政府”变成“靠大家”。
    3．构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的治理体系
    把社区治理创新作为推进城市治理现代化的重要基础，以共同缔造的理念和方法，以“完整社区”建设为载体，着力梳理政府、社会、市民的关系，统筹各方资源和力量，努力构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的城市治理体系，实现政府治理与社会自我调节、居民自治的有效衔接和良性互动。
    （1）“纵向到底”。就是党的领导到社区、政府的服务到社区，使党和政府深入民心。通过创新社区党建机制，健全社区党组织核心主导机制，推行街道“大党工委制”和社区“大党委制”，建立社区党组织领导多元主体协商共谋、群团组织和党政部门共同参与社区治理、在职党员进社区、社区党代表工作室等机制，使党的领导扎根到社区，党员的先锋模范作用发挥在社区，党组织成为社区的领导核心。目前，全市36个街道和216个社区成立了“大党工委”和“大党委”；94个市级单位挂钩村（居）参与治理，机关单位党员进社区服务达20000多人次。
    通过简政放权、改变政府服务管理方式，建立“以奖代补”和推广政府购买服务等机制。同时通过加快“智慧社区”建设，整合社区网格管理、业务办理、综合查询、社区微信等8大功能，使政府服务进社区更到位、更便捷、更易互动。
    （2）“横向到边”。一是把每个居民都纳入一个或多个社区社会组织。让每个居民在组织中找到自己的位置，自觉参与组织的活动，约束和规范自己的行为，不断增强归属感、自豪感和责任感，形成人人关心和参与社区治理的局面。二是让每个充满活力的社区组织都有序参与社区治理，进而调动社会成员积极性，激发社会组织活力，凝聚多元共治合力。
    （3）“协商共治”。就是发挥居民群众的主体作用，以协商民主的方式方法、制度机制，实现“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”，凝聚民意、民力、民智、民声和民心。

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