减量化、资源化城市生活垃圾

    根据2016年政府工作报告，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。这意味着将会有更多的人集中生活在城市。经过多年的积累，生活垃圾回收、清运、转运和末端处置等完整的体系在各个城市已经初步建立，随着人们对更高环境卫生需求的增加，公共投资对我国城市环境卫生改善的作用愈加显著，但区域间发展不平衡，各城市公共财政能力和生活垃圾处置方式存在很大差别。
    一是各地区投资增加，但存在项目交叉重复建设和处理能力分布不合理的问题。2004年，全国城市市政公用设施建设固定资产投资中的垃圾处理投资为49亿元，2014年为150亿元，年均增长率约为9%。相应地，城市无害化处置能力也从2004年的8088.7万吨增至2014年的16393.7万吨，其中2014年无害化处理率达91.9%，基本实现了被清运垃圾的全部无害化处理。但是，在城市垃圾无害化处理的具体建设领域，仍存在结构性重复或者供给结构不足的问题，例如过多的投资仍集中在末端无害化处理，生活垃圾综合处置设施建设不足。相当数量的中小城市并无完整的生活垃圾处置系统。
    二是东西部地区投资结构和效率存在较大差异。首先，公共投资对中西部地区的回报率高于东部地区。对比发现，东部地区和中、西部地区同时提高1%的公共投资水平，中、西部地区的平均无害化处理率比东部地区分别高出1.92个百分点和2.23个百分点，这意味着全面提高中西部地区公共投资水平可以自动缩小我国不同地区间生活垃圾处理率的差距。相比之下，非公共投资对东部地区生活垃圾无害化处理的影响作用更为明显。其次，中部地区更依赖于公共投资，其生活垃圾处置投入量和增长水平都为最高，但与之产生的环境卫生改善效应相比，投资则是缺乏效率的。最后，从投资效果分析，西部地区生活垃圾处理能力随公共投资增加迅速增长，较之中部地区，西部地区生活垃圾处置设施的投资方向较为合理。
    三是以政府提供公共服务为主，部分项目吸收了社会资本，但东西部地区差异明显。
    在我国大多数地区，城市生活垃圾处置都是以政府公共供给为主。从21世纪初开始，社会资本逐渐进入生活垃圾处置领域，部分地区采取公有私（民）营模式将生活垃圾清运和末端处置领域进行了市场化转型。特别是在东部省份，通过企业改制、服务外包、合同管理等方式，积极推进私人部门参与生活垃圾清运、末端处置等基础设施建设和运营（Private-Finance-Initiative，PFI）。例如，上海市区垃圾清运已经实现了100%的服务外包，域内所有生活垃圾焚烧发电企业全部采取BOT或TOT等模式。而石家庄市该比例不足10%。这多和我国不同地区市场化、城市化程度有关，以及政府是否有足够的财政能力对这种公共服务进行补贴。若使用市场化率表征某城市生活垃圾社会化服务程度，可以发现市场化率较高的地区主要集中在长三角和珠三角地区，低值区则集中在东北地区、华北地区及青海和新疆等西部欠发达地区。尽管市场化并非是影响生活垃圾处理能力的必要因素，但从二者关系看，低无害化处理地区也多集中在低市场化率地区。
    较大规模的公共投资水平有助于解释我国生活垃圾处理能力不断增强的原因。但在没有其他投资来源，且持续维持低居民生活垃圾处置费的情况下，城市化进程的加快和人口集中都会对城市生活垃圾处置和地方政府的公共财政带来巨大压力。因此，在完成生活垃圾无害化处理的基础上，加强城市生活垃圾减量化和资源化，以及增加社会资本的投入有其必要性，建议如下。
    第一，分区域优化生活垃圾处置的供给侧改革，有条件的引入更多社会资本。针对我国不同地区生活垃圾处置供给结构的差异和环境卫生领域的需求，推进不同地区生活垃圾处置的设施配置和资金供给。东部地区在完成生活垃圾无害化处理基础上，应积极推进源头减量和资源化处置。通过引入更多的社会资本，加强资源的再生利用和综合性回收处置。通过各种税收优惠、财政补贴等方式推进整个城市生活垃圾减量。对中部地区，近年来环卫设备投入增长迅速，但与清运量不匹配，存在设备闲置问题。单位垃圾末端处置支出普遍较低且不同城市差异较大。因此亟须调整投资结构，将更多资金投入到末端处置中去，建设综合性的垃圾处置场，同时有条件地推进源头减量和资源化处置。西部地区在继续完善现有处置结构之外，需要借助市场解决资金严重不足的现状。
    第二，以生活垃圾减量化、资源化推进无害化。我国城市生活垃圾无害化处理能力逐年提高，2014年已达91.8%。但是，若考虑没有被完全清运的生活垃圾和市辖区的农村部分，则无害化处理率仅为64.39%。2014年人均生活垃圾日清运量平均为1.2千克，按照人口加权统计，未出现明显的下降趋势，说明生活垃圾减量化并未取得实质性进展。生活垃圾减量化和资源化在生活垃圾处置中占比过低，现行的生活垃圾中可回收物质存在较大空间。
    第三，提高污染者付费水平。我国的垃圾处置总体来说处于较低水平，资金“瓶颈”是制约生活垃圾处置产业发展的重要原因。解决垃圾处理费用政府支出过高的办法之一就是对居民实施合理的垃圾收费制度。关键是建立和完善收费管理体系，确保各个环节的公正透明。同时，做到专款专用和合理分配。最优的垃圾费额度应该能够满足垃圾处置企业处置垃圾的费用和合理的收益。我国各地区经济发展水平不尽相同，居民的收入水平也有差异，因此在不同的地区，收费的数额应该根据当地居民的平均收入水平作适当的调整，从而达到对不同地区消费者的公平性。
    （本文系国家社科基金项目“我国城市生活垃圾减量的市场化管理政策研究”（14BGL095）阶段性成果）
    （作者单位：重庆工商大学长江上游经济研究中心；重庆师范大学教育科学学院）