王超锋：区域环境治理中的地方政府合作

    国内学界对区域环境治理的概念、正当性及其实施路径都做了相应的研究，有力推动了区域环境治理的开展。学者们重点关注了政府与非政府组织以及公众之间的合作，忽视了地方政府之间的合作对区域环境治理的主导地位。
    当前，国内学界对区域环境治理的概念、正当性及其实施路径都做了相应的研究，有力推动了区域环境治理的开展。但就区域环境治理的主体，学者们重点关注了政府与非政府组织以及公众之间的合作，忽视了地方政府之间的合作对区域环境治理的主导地位。
    区域环境治理的多元合作性
    治理和传统管制的最大区别在于是否有合作，因而区域环境治理首先是一种以区域环境为保护对象的合作，并且这种合作具有主体和内容上的多元性。在合作主体上，既包含政府主体，也有公众、企业等非政府主体。在合作内容上，既有政府与企业之间管理模式下的合作，也有公众与企业之间监督模式下的合作，还有政府与公众之间参与模式下的合作，更有上下级政府以及非隶属关系的政府之间合作。
    区域环境治理就是上述主体为了区域环境的保护而在不同层面有机合作的实现，更是政府、企业、公众在区域层面实现环境共治的最好体现。因此，无论是区域环境治理的制度设计、机制建立，还是区域环境治理的实施，都要关注区域环境治理的多元合作性。区域环境治理与行政区环境治理相对应，但两者治理主体之间的合作具有不同的内涵。行政区域内的各种合作都是在一个行政区划内进行，其实施完全可以依靠科层制模式下的纵向管理；而区域环境治理具有跨行政区域的特性，区域内的地方政府之间并无隶属关系，是一种横向关系，因而区域环境治理的实施更有赖于各地方政府之间的沟通、协商，是建立在平等协商、自愿合作基础上的环境治理。
    区域环境治理的横向合作
    区域环境治理的多元性涉及多个主体在多个层面的合作关系。但目前，国内外众多学者都将政府与非政府组织以及公众之间的合作看作区域环境治理与传统行政管制的根本区别，并且以此为基础，主张发挥非政府组织以及公众在区域环境治理中的主导作用，充分利用市场机制来实现区域环境治理的目的。例如戴维·汉密尔顿就认为：“区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。”这种观点基本符合环境治理的本义，对促进公众及其他非政府主体在环境保护领域的作用发挥也具有重要的意义，但忽视了政府部门之间的合作，为解释区域环境治理中不同地区政府之间的合作设置了障碍。
    如果仅将公私部门之间的合作定义为区域治理，那么会把公权部门之间的合作排除在外，这显然与我国区域环境治理的现实不符合。对此，我国学者陈瑞莲提出，“区域治理是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。”这就明确将政府这一重要主体纳入其中。不同地方政府之间的横向合作不仅是区域环境治理的重要内容，更在推进区域环境治理中发挥主导性作用。非政府组织和公众的参与可以保障、监督、参与区域环境治理的实施，其作用不可忽视。但由于环境的公共性及其外部性特征，非政府组织和公众只能起到辅助作用，无法在区域环境治理中发挥主导作用。尽管中央政府和区域中共同的上级政府可以凭借威权直接进行督政和管理，但这需要高昂的成本，也不利于发挥地方政府的积极性、主动性。因此，区域环境治理机制的建构应以沟通和协调区域内地方政府之间的关系为重点和突破口。
    区域环境治理的保障机制
    当前，无论是学界所主张的区域内地方政府环保机构的重组，还是省以下环境监测监察执法垂直管理改革，抑或是区域性环保机构的新设，其目的都是为了从机构上化解行政区划对区域环境治理的阻碍。机构方面的变革对保障区域环境治理的有效实施固然重要，但更需要为区域环境治理的实施构建完善的保障机制。行政区划对区域整体环境的分割，导致区域内地方政府在治理本地环境时画地为牢，甚至产生以邻为壑的环境治理思路，进而导致“上游地区污染、下游地区受罪”的现象频频发生。另外，由于环境的公共性和外部性，区域内一方政府治理环境的收益会外溢到其他相邻政府，同样，其污染环境的负担也会由周边的政府分担。这导致区域内地方政府产生“搭便车”的心理，并最终导致“囚徒困境”在区域环境治理领域的出现。要消除这些问题，就要构建完善的区域环境治理机制，以增强区域内政府间的信任，提高区域内政府参与区域环境治理的意愿。
    其一，建立信息沟通机制。区域环境治理中“囚徒困境”出现的根源在于，区域政府间环境治理信息的不透明。由于区域内政府环境治理信息的沟通不畅，使得区域内政府间缺乏足够的了解和信任。在此情况下，即使区域内政府都意识到区域环境治理能够为区域环境整体带来正效益，但由于一方政府对另一方政府能否切实履行治理职责缺乏信心，通常的治理策略仍然是不合作，从而导致“囚徒困境”的产生。要打破“囚徒困境”，重建区域内政府间的信任，就要保障区域内政府间环境治理信息的充分公开和有效交流，使一方政府充分了解另一方政府的环境治理信息，从而使其在对另一方政府进行有效监督的同时更能增强对区域环境治理合作的信心，避免“无知之幕”在区域环境治理中的副作用。此外，区域环境治理信息的有效公开，还有助于区域内非政府组织和公众参与，并发挥监督作用，从而有利于区域环境治理质量的提升。实际上，无论是政府机构的重组，还是区域政府间协定的签订，其目的就是要打破行政区划对信息交流的阻隔。而为了保障这一目的的实现，就要为区域内环境信息的发布和沟通建立合理有效的法律保障机制，使信息能够在区域范围内自由流通，保障区域环境治理主体充分的环境信息知情权。
    其二，建立利益协调机制。被划入同一环境区域的地方政府之间存在经济发达和经济落后之分，比如我国京津冀地区的河北省和北京市、天津市之间在经济发展水平方面就存在着不小的差异，因此各地区的政府对待经济发展以及环境保护的态度也存在明显的不同。这样，如果强行在该地区实行统一的区域环境治理及环境保护标准，则会给本已经济薄弱的河北省带来更严重的打击。如果这些问题不解决，则不仅无法调动河北省参与区域环境治理的积极性，而且会在经济与环保问题上产生新的不公，反而有违环境正义。为此，要克服区域内地方政府间的经济差异给区域环境治理带来的阻碍，在当前还无法统筹区域内经济发展和以区域为单位进行经济核算、分配的情况下，建立完善的区域内政府之间的帮扶政策，减轻区域内经济薄弱政府为参与区域环境执法而给本地区经济发展带来的压力是最为良好的选择。例如，“天津市投入4亿元帮助沧州、唐山两市防治大气污染，改善区域环境”的做法就是区域内政府间经济帮扶政策的最好体现。但是，要想让这种区域内地方政府之间的帮扶规范化、常态化，还需要构建系统完善的法律保障机制，通过将生态补偿、技术援助以及上级政府的财政支持法制化、常态化，从体制和机制角度化解区域内经济薄弱政府参与区域环境治理的后顾之忧，激发其参与区域环境治理的热情，从而有效消除经济因素给区域环境治理带来的实质障碍，保障区域环境治理活动的顺利实施和区域环境治理目标的全面实现。
    （作者单位：苏州大学王健法学院）