大城市的政府职权配置与现代政府型构基于深圳“强区放权”的论析

    二、“强区放权”实践的改革启示
    政府改革是政府适应社会的变化而对政府体系的结构、功能以及行为进行调整和变革的过程。［2］主政者确定“转变职能、重心下移、权责统一、提高效能”作为“强区放权”的改革原则，是基于深圳城市发展状况和目标定位的主动选择。
    （一）保持领先必须主动改革
    深圳仅用30年就走完了世界现代化城市数百年的发展历程，作为“快速发展城市的典范”跻身全球先进城市行列。在多年的磨合中，深圳的市、区、街道和社区之间在管理边界、职权层级、行为模式、业务衔接等方面，形成了相对稳定的运作秩序和工作联系；但城市管理权仍然过度集中，产生了权力与事务脱节，导致政府职能悬置、辖制力不强和执行力弱化等弊端。伴随建成区规模的不断扩张、社会经济结构的日趋复杂、城市功能的演进升级，环境危机、交通拥堵及公共安全隐患等业已成为这座城市的巨大困扰。解决问题需要有正视困难、自找麻烦的勇气，打破既有的权力配置、利益格局势在必行，只有在“得罪”现状中才能破解桎梏，构建更符合发展趋势的管理体制、组织形态和运作机制，唯有此才能保持领先。“强区放权”是弊端发现和目标导向的主动改革，是问题倒逼的应对式改革，与“遵照执行”上级文件的落实式改革有很大区别，将问题的解决作为实现目标、构建运作模式的必要过程，要实现的是更有力的管理、更有效的治理、更优良的发展。
    （二）改革的切入点至关重要
    凡重大改革既要有敲门砖，也要有切入点，切入点就是“痛点”，找到了就抓住了解决相关问题的“腰眼”。汲取“12·20”事故教训，深圳必须解决自身三大短板：一是全市已建成建筑中有30多万栋尚待完善手续，其中有些可能存在重大安全隐患；二是可用建设用地指标仅剩8平方公里，必须通过城市更新、土地整备等，弥补发展空间的不足；三是“小政府”格局下基层力量薄弱，随着城市的膨胀管理链条越拉越长，加剧了工作脱节、管理缺位。要消弭这些城市软肋，局部单打独斗不行，必须系统性衔接，需要结合“放管服”和供给侧改革，实施政府职能整体优化和体系构建的全域性改革，破除制约城市发展的体制机制障碍。“强区放权”抓住城市空间这个矛盾最为突出的紧约束，从城市建设、投资体制、社会管理、行政执法、驻区机构权属、区与街道职责和机构编制等方面同时入手，着眼于“两级政府”、“三级管理”和“四级服务”的体系建设，打造更好地履行公共管理、公共服务、社会治理和促进经济发展、民生福利改善的有效政府。
    （三）在委托授权中放而不散
    放而不散、放而不乱是对简政放权的基本要求。比如一家企业以同一项目到几个区同时申请用地，谁来协调？区的积极性调动起来了，如何防止标准不统一、本位主义，避免利益冲突和成效抵消？分权与集权是权力的配置方式，放权与授权是权力的调整方式，相互依存并互为利弊。应遵循比例原则的适当性、必要性和均衡性要求，使放权与授权、集权与分权的边际效益均衡，做到放不失序。以授权管理方式放权，意味着对放给区的事权运行规则、标准进行适度统一，还要有力的统筹、有效的纠偏，辅之必要的监管和指导，避免城市内部的竞争消耗。行政秩序是市场秩序的保证，是社会秩序的基础，是政治秩序的前提，从公共政策到公共管理的城市统一性，要求健全授权管理的制度规范，理清放权事项与授权管理的范畴、边界和关系，使二者服从和服务于城市的整体需要。放权不是放任、放责，“强区”不是“弱市”、更不是职权“割据”。涉及全市空间规划、重要行业产业政策、重大公共设施建设等事权事务，全市要政令统一。
    （四）在分权中重塑治理体系
    条块治理是现代政府治理架构的重要特征。城市政府纵向职权的划分，主要受事权事务的影响范围、重大性、烦琐度，以及与行政相对人的关系等影响。［3］放权的实质是激励，不宜集中控制或集中管理成本更高的职权更适合以分权模式履行。鉴于权力的单向度特征，“沉得下”才能“管得住”、“处置快”，为此要确保下放的权力能管事、能定事、能做事，避免只拿钥匙不当家。
    1.突出市谋划发展的职责。通过对政府职权格局的调整和事权事务的优化，促使市直部门更好地履行政策、规划、指导、监督、核查等职能，从不必直接从事的烦琐事务中解脱出来，增强政策制定、宏观决策、统筹协调和调配资源的能力，聚焦于提升城市高度、奠定区域格局、发掘发展后劲等对城市未来至关重要的方面，把工作重心用于保障城市整体发展的跨区规划、重大设施、重要项目上来，保证规划、建设、管理和产业布局、公共服务在市域范畴内的均衡统一。
    2.扩大区整合实施的职能。“强区”的落脚点，在于提升区助推经济、建设城市、管理社会和服务公众的能力，发挥区在城市综合管理、促进发展和完善服务方面的主体作用，提高城市运转效能。区的行政职能完备、机构相对健全、管理较为规范，改革提高了区的自主权，除强化辖区的日常建设、管理外，还要更好地提供文化教育、医疗卫生、住房保障、劳动保障、社会福利、公共安全等公共服务产品，改善市容等基础环境。
    3.强化街道行政执行的职权。提高权力末梢的执行能力，必须职权、事权适配。区在承接整合事权后，将适宜的事权事务交由街道行使，发挥街道在城市管理、社会建设和公共服务的基础作用，改善基层治理状况。街道“有事、有权、有人、有责”，对身边的事既能看得见，又能管得着、办得到，能更妥善地处置各类危机，更有效地为社区发展提供保障；将街道承担的专业性较强的行政执法和经济发展、招商引资、教育医疗等职责上收区实施，明确对街道的考核由区委区政府统一组织。
    （五）通过转换机制提升效能
    纵向放权是改革的起点，区在承接事权后要实施职能整合、流程再造，重构政府运作体制、运作机制和运作方式，完成职权的再融合、事权的再优化、事务的再配置；行政效能得到明显提升，是改革预期目标的核心，这既关系“接得住”的能力建设，也体现“承接好”的改革要求。市区两级要对受理要素、许可条件、规制功能相同或相近的审批事项加以归并，建立审批、监管与服务既相对独立又彼此衔接的管理体制；“组织价值在流程、流程之外无组织”，在全流程再造中剔除非必要管理环节、简化业务运作、消解机构冗余，促使更为合理的管理体制、运作机制尽快就位。“强区放权”不是管理层级之间的权力“分果果”，绝不只是区行政权力的扩张、机构编制的膨胀，不是对原有体制、机制的简单复制。属地责任、集成职权、创新体制、改善管理是“强区”的关键，要体现为管理体制的理顺、运作机制的优化、政府职能的转变，体现为治理能力的明显提高、治理效益的显著改善，以及行政相对人满意度的持续提升。
    城市治理必须同时解决城市中的政府治理问题与政府治理中的城市问题，只有这样，才能实现城市发展与政府转型的双重目标。［4］深圳的“强区放权”的核心是实现现代化城市政府治理的体制创新、制度创新和机制创新，提升政府对经济发展的驾驭能力、对城市运行的管理能力、对社会事务的治理能力，有别于省直管县体制下的“强县扩权”或“扩权强县”。［5］

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