以城市群为主体实现大中小城市和小城镇协调发展

所谓城市群是在城市比较密集的区域内，有一个以上大都市依托便捷的交通条件与周边城市的经济联系越来越密切，逐步发展成为功能互补的具有一体化趋势的城市共同体。城市群是工业化、城镇化进程中区域空间形态的高级现象，能够产生巨大的集聚经济效益，是经济社会不断发展、现代化水平逐步提高的重要标志。
    党的十九大报告提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。 ”城市群作为区域发展的特殊形态和城镇化的主要载体进一步引起了人们的关注。当前，有关城市群的概念、城市群的基本特征、城市群在城镇化与区域发展中的意义和作用，以及城市群内外关系等问题值得进一步深入探索。
    城市群的概念与基本特征
    城市群作为区域发展的特殊形态被人们发现的历史只有几十年。自从国外学者提出城市群概念以来，越来越多的中国学者关注并研究城市群，对城市群的认识也越来越清晰，并受到社会各界的关注和党中央的重视。
    所谓城市群是在城市比较密集的区域内，有一个以上大都市依托便捷的交通条件与周边城市的经济联系越来越密切，逐步发展成为功能互补的具有一体化趋势的城市共同体。近年来，学者们对城市群的认识在渐趋一致，即城市群是由多个城市组成的，彼此的联系越来越紧密，共同对区域发展产生影响。城市群是工业化、城镇化进程中区域空间形态的高级现象，能够产生巨大的集聚经济效益，是经济社会不断发展、现代化水平逐步提高的重要标志。
    城市是一个区域的中心，通过极化效应集中了大量的产业和人口，获得快速的发展。随着城市规模的扩大、实力的增强，对周边区域产生辐射带动效应，形成一个又一个城市圈。伴随着城市规模的扩大和城际之间交通条件的改善，尤其是高速公路的出现，相邻城市辐射的区域不断接近并有部分重合，城市之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，就可以认为形成了城市群。
    根据城市群的定义，一个区域是否形成了城市群，要看是否满足了三个条件：第一个条件是有一定数量的城市，既有若干大城市，也有中等城市和小城市，还包括众多的小城镇；第二个条件是有一个以上的大都市，其辐射的半径越来越大；第三个条件是依托便捷的交通条件，城市间的经济联系越来越强。从城市群所具备的条件来看，城市群不是在地图上画圈，想画多大就画多大，也不是缝制一个口袋，想装几个就装几个，和城镇化一样，它的形成是一个自然历史过程。
    城市群具有以下几个主要特征：
    产业高度化
    城市群往往出现在经济比较发达的区域，人口众多，腹地广大，经济强劲，新技术、新思想活跃，城市密集度较高，对区域、国家乃至世界经济都具有比较大的影响。城市群中的核心城市多集外贸门户职能、科技研发职能、商贸金融职能、文化先导职能于一身，随着城市规模的扩大，空间结构不断调整，产业向高级化发展。一些劳动力密集型、附加值较低的产业在市场机制的作用下，逐步向周边的城市转移，其服务的腹地也不断扩大，直至影响到全国甚至全世界。
    结构等级化
    城市群的发展使区域经济的组织与创新能力加强，产业结构与空间布局不断优化。城市群的空间形态表现出明显的等级结构，至少有一个以上规模较大、经济发达和辐射功能较强的核心城市。核心城市的周边分布了大小数量不等的二级城市和三级城市，并穿插了众多小城镇，还有大面积的农村地区。
    城市功能化
    城市群内部的城市原来都是一个较小区域的中心城市，形成城市群后原来的区域性中心城市包括大都市均蜕变为功能性城市，城市间出现了功能分工，以实现资源的集约利用与效益的最大化。分工合作、功能互补的格局逐渐形成，外在的经济联系变为内在的经济联系，产业链条向周边延伸，使各城市优势互补，一体化格局最终形成。
    交通网络化
    城市群的形成依赖于交通的便捷，交通便捷又使城市之间的联系不断加强。城市群拥有由高速公路、高速铁路、通讯干线、运输管道、电力输送所组成的区域性基础设施网络。发达的交通运输、信息等网络构成城市群空间结构的骨架，将大中小城市和农村联为一体。以不同等级、规模的城市为节点，每个城市都具有一定的集聚和辐射范围，相互嵌套，有机结合，共同形成千丝万缕的节点网络城市格局。以往离散型、极核型的城市空间布局向点轴型、网络型演变，日益显示城市间从线性联系到网络联系的巨系统特征。
    城乡一体化
    城镇与农村之间本就存在紧密的经济联系，但由于存在城乡分割的二元制度和交通条件的差异，使城市和乡村出现很大的差距。城市群便捷的交通不仅惠及城市，也惠及农村，有利于推动城乡协调发展。城乡各种要素无障碍流动，公共服务共享，城乡分割将彻底打破，城乡一体化将成为现实。城市经济对农产品的需求不断增长，拉动农村经济的发展，尤其是小城镇的发展，既增加就业，也为农民就近城镇化创造了条件，而乡村振兴战略将进一步促进一二三产业融合和城乡融合。从事农业的农民可选择在小城镇居住，在城市工作的人可选择在农村居住，城乡一体化将率先在城市群推进并逐步实现。
    城市群：大中小城市和小城镇协调发展
    城市群是逐步形成的，不可能一蹴而就。城市群在形成过程中，需要不断地克服多种障碍，解决出现的各种问题。虽然市场机制需要在资源配置中发挥决定性的作用，但政府的作用也必不可少。作为市场的主体，企业、个人、社会团体同样发挥着各自的作用。城市群中不同规模的城市在竞合发展过程中，将逐步形成城市功能有机整合、产业分工合理、经济联系紧密的相互依托的网络关系，使城市群具有更加丰富的多样性、更大的创造性和更持久的竞争力，以此支撑区域经济社会的健康发展，并提升国家的国际竞争力和影响力。
    大都市在城市群形成过程中发挥着主导和引领作用
    大都市之所以发展成为大都市，一是具有区位优势，交通发达。一般在交通要道上，有港口和公路、铁路和机场，近几十年有了高速公路和高速铁路。二是具有资源优势，不仅有自然资源，还有政治资源。如首都所在地、省会所在地，起码也是地级政府所在地。三是有一定的产业基础和人口规模。大城市有“虹吸效应”，即比周边的中小城市有更大的吸引力。因为人口多，市场大，基础设施完善，有更多的机会，所以企业更倾向到大都市投资，产业更可能在大都市聚集。产业的聚集会创造更多的就业岗位，吸引更多的人来就业。大都市越来越大是一个必然趋势，也将对周边地区产生越来越大的影响，既有“极化效应”，也有“辐射效应”。所谓“极化效应”，就是周边的经济要素会被吸引到大都市去，周边的城市很难发展起来，也即通常说的“大树底下不长草”。所谓“辐射效应”，就是大都市会创造巨大的需求，毗邻地区的中小城市包括农民均会受益，也即通常说的“大树底下好乘凉”。大都市是城市群的核心城市，在大都市周围，一般会形成一个“都市圈”，都市圈的范围一般就是以辐射半径画圆。大都市、都市圈是城市群的组成部分。“都市圈”与“城市群”不能划等号，都市圈一般以城市命名，一般是单核心；而城市群往往由几个都市圈构成。如京津冀城市群由北京、天津两个都市圈和众多城市圈构成，长三角城市群由上海、南京、杭州三个都市圈构成，粤港澳大湾区城市群由香港、深圳、广州三个都市圈构成。
    城市会越来越大，但并非越大越好。大都市也可能会患“大城市病”，如交通拥堵、热岛效应、生活成本居高不下。地价的提高会带来房价的提高，也会带来管理成本的提高。在市场机制作用下，低附加值的产业不断被挤出去，低收入的人口也会选择在中小城市就业；第二产业所占比例在缩小，第三产业尤其是占地少、耗能少、排放少的现代服务业成为大都市的主体，不仅服务于本市产业和居民，也为周边地区甚至更大范围的地区提供服务。
    城市政府也会采取措施避免城市越来越大，如采取产业准入、规划城市边界等，促进产业结构高度化。在城市群规划中，应明确把缓解特大城市的压力作为基本思路，促进功能疏解和产业转移，切不可搞“锦上添花”。城市群的核心城市在强化高端生产性服务功能的同时，要促进高新技术产业和先进制造业向其他大中城市转移，一般制造业和零部件生产向周边小城市或小城镇转移。应积极应对“大城市病”的挑战，促进产业与城市融合、就业与居住平衡以及社会各界的融合。核心城市必须承担起更多的责任和义务，通过多种途径支持周边地区的发展。这其中包括建立产业合作机制，向周边城市转移有利于促进当地就业的制造业，支持周边城镇发展休闲旅游、商贸物流等产业；加快推进与周边城市便捷的交通联系，促进人员物资顺畅流动；等等。
    中等城市通过发挥自身优势，吸引大城市的产业转移
    在城市群范围内，城市和城市形成了互补关系，大城市的功能不断升级，给中等城市带来了机遇。大城市周边的中等城市多数是地级市，本来是一个区域的中心，但毗邻的城市获得某种发展机遇迅速成长后，便不断受到大城市的挤压，在产业竞争中不占优势。如河北的保定和廊坊，虽然历史悠久，但长期在北京这棵“大树”下艰难生存。城市群形成之后，大都市的一些功能会疏解出来，产业尤其是制造业也会转移过来。大城市周边的中等城市结合原有的产业基础和资源优势，发展有竞争优势的产业，虽然现代服务业难以发展，但高端制造业和一般服务业随着竞争优势的增强能够发展起来；就业人口不断增加，城市规模也将不断扩大，小城市有可能发展成为中等城市，由中等城市发展成为大城市。毗邻上海的苏州虽然比上海历史悠久，但上海后来居上，直到近十年，苏州在上海的辐射带动下获得较快发展。不仅苏州受到上海的辐射带动，其下辖的昆山、太仓也在上海的带动下快速发展。
    中等城市在产业功能提升的同时，也相应带来人口的聚集，一些交通条件较好的中等城市将发展成为大城市，使城市群内不同规模和职能结构的城镇体系更加合理，城市群的分工协作效应实现最大化。随着人民生活水平的提高、交通条件的改善和新技术的迅速发展，各种不同功能的城市将不断涌现。
    小城市和小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化
    城市群中大中小城市和小城镇之所以能够协调发展，关键在于基础设施能够共建共用，网络化的交通改变了小城市和小城镇的区位，为小城市和小城镇带来了发展机遇。过去的交通格局均是以大城市为起点的放射式交通。很多小城市和小城镇，其发展历史并不短，之所以没有发展起来，是因为具有区位劣势。交通不便，使得其几百年甚至几千年始终保持很小的规模，产业和人口集聚不了，像河北的燕郊、涿州，浙江的义乌等。但在城市群形成后，由于交通条件的改善，小城市和小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化，因要素成本很低，零部件产业可以在小城市和小城镇得到发展。日本的丰田汽车公司位于日本东海道城市群名古屋都市圈，其零部件生产企业分布于200公里半径范围内的诸多城市。
    小城市和小城镇不仅能够发展零部件产业，为大中城市提供配套，而且可以发展休闲、康养、教育产业。欧洲的大学很多分布在大城市周边的小城市和小城镇，批发仓储、休闲购物、旅游娱乐都在离大城市几十公里的地方。
    近几年，各类特色小镇不断涌现。特色小镇的特色在于产业，如在城市群范围内围绕大都市发展休闲、养老、旅游等，围绕产业的集聚，将小城镇建设起来，是比较正确的途径。离开特色产业搞特色小镇建设，很多情况下变成巧立名目搞房地产，会造成对土地资源的无效占用及资金的浪费，难以实现特色小镇推动城乡协调发展的目标。
    城市群之外：构建合理的城镇体系
    城市群是城市发展到一定阶段出现的现象，是一种空间形态，它和城镇化一样是一种自然的历史过程，但往往被认为是人为的结果，认为城市群是规划出来的。比起都市圈，城市群由于受多个城市的相互影响，空间范围相对比较大，但也不能无限地扩大，不能将联系不是很密切的城市扩大进来。在无条件发展成为城市群的地区，也就是城市群之外的地区，应通过培育区域性中心城市，增强其对经济要素的吸纳能力和辐射能力，带动区域经济发展。
    采取“大分散，小集中”“点轴式”或“据点式”发展
    城市群之外的地区顾名思义就是城市不太密集、城市规模不大、人口比较稀疏的地区。全国百分之七十甚至百分之八十的地区，现在及未来都不太可能出现城市群。这些地区的城镇体系建设应采取与城市群不同的发展思路。
    所谓“大分散，小集中”模式，就是一个省不能只发展省会一个城市，应根据空间大小和人口密度，规划建设若干座中等以上城市。城市数量不能太多，规模不能太小。根据区域经济理论，规模太小的城市不经济。一般情况下，50万人左右的城市，各类产业尤其是服务业才能良性化发展。在中西部人口比较稀疏的地区，3-5万平方公里一座城市比较适宜，不宜太分散。
    所谓“点轴式”，就是在两个大中城市之间的交通线上，发展一些小城市和小城镇，聚集产业和人口，形成新的产业带和城市带。
    所谓“据点式”，就是对于那些人口较少的地区，为了向当地居民提供公共服务，也要按一定面积设置一个小城镇，而非按照经济指标和人口规模设立城镇。
    在中西部，以省会城市为核心，规划建设都市圈
    中西部地区除少数地区有条件发展成为城市群之外，大部分地区只能够规划发展都市圈。都市圈的核心是大都市，大都市的人口规模一般在300万人以上。中西部地区的省会城市除个别较小外，大都接近300万人，即使现在人口较少，通过集中发展，也有可能达到或超过300万人。
    300万人的大都市辐射半径一般50至80公里，辐射面积1万至2万平方公里，可形成一个规模较大的都市圈，涵盖周边一定数量的县城，促进较大区域的发展。在都市圈内，县城和小城镇都能够得到发展，产业链条能够延伸到小城镇。
    在城市群之外，以地级城市为中心构建合理的城镇体系
    城市群和都市圈之外，有大片经济不是很发达甚至比较落后的地区，在这些地区，不可能把每一个县城和小城镇都发展成为规模较大的城市，应集中建设区域性中心城市。地级市的区域范围一般为1万至3万平方公里，可把其中心城区规划建设为区域性中心城市。上级政府给以财政支持，完善基础设施建设，吸引产业聚集，创造就业岗位，吸引周边地区的农民进城务工经商，不断壮大经济实力和提高辐射周边的能力。
    围绕中心城市的县城可发展成为二级城市，县城周边的小城镇可发展成为三级城市。根据小城镇的周边人口数量，规划建设一定数量的农村社区。地级城市是区域的中心，小城镇是农村地区的中心，县城既是区域城镇体系的节点，又是中心城市的支撑点。小城镇是城镇体系的末端，像人的手指，虽然规模不大，但功能很强。所谓“上面千条线，下面一根针”，就是指乡镇或乡镇政府。小城镇不是指建制镇，而是指建制镇的镇区和有一定规模的集镇，是农村地区的经济中心、文化中心、服务中心，是农村和农业的服务基地。对于小城镇，要根据农民的需求规划与建设，其半径不能过大。在小城镇建设中，不仅要完善镇区的基础设施，也要建好通往农村社区的道路。
    【本文作者为中国宏观经济研究院研究员、中国社会科学院研究生院博导】