从集聚到均衡发展：加快建构协调发展的城镇格局

新时代亟需协调发展的城镇新格局
    党的十九大报告从促进区域协调发展的战略层面提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。推动城镇格局协调发展，就要聚焦城市群中大中小城市和小城镇间发展不平衡、不充分的问题，打破行政区划藩篱，通过区域创新链、产业链、资源链、政策链深度融合产生发展新动能、拓宽溢出效应的辐射范围，促进城市间功能互补，提升区域综合实力和竞争优势，形成区域经济发展新格局。
    协调发展的城镇格局是区域桴鼓相应的空间保障。大中小城市、小城镇的合理布局和融合发展，一方面可以使那些符合条件且具有意愿的农业转移人口获得城镇户籍并享受与城镇居民同等的公共服务；另一方面那些不能落户或不愿意落户的农业转移人口，也可以获得更加均等化的基本公共服务，可以更加稳定地在就业所在地工作、居住、生活。这样的结果可以使我国经济的空间分布与人口的空间分布更加均衡，这恰恰是本质意义上的区域协调发展。
    协调发展的城镇格局是城乡各尽其能的基础支撑。从我国大多数地方现阶段城乡发展格局来看，更好地推动农业人口市民化即城镇化是增加农民收入、提高农民生活质量的政策着力点，即城镇化是乡村振兴的重要节点。而在农民转变为市民的过程中需要良好的产业基础、公共服务供给、资源环境承载等现实条件，这些条件的实现需要协调发展的城镇格局。党的十九大报告提出要健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，目的就是要通过体制机制创新和政策体系的完善，促进城乡要素和资源的双向流动，促进城市的现代化要素能够更多配置到农业和农村，加快推进农业和农村现代化，并真正实现乡村的振兴。
    协调发展的城镇格局是高质量发展的内生要求。进入新时代，高质量发展成为更好满足人民群众日益增长的美好生活需要的客观需求。高质量发展是“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展，因此，协调发展是高质量发展题中应有之意和根本要求，而协调发展的城镇格局则有助于高质量发展的进一步实现。从空间布局层面上看，大中小城市和小城镇的网络化发展，充分体现政策的连续性和城市发展的差异化，有助于增强对农业转移人口的吸引力和承载力乃至进一步提高城镇发展质量；从发展预期层面上看，以人为本、宜居宜业、和谐文明是协调发展的城镇格局内生特点，结合乡村振兴战略的实施，合理布局供给充分、独特多样和高质量的私人消费服务、社会事业和公共服务，营建优美的生活、生态环境，完善便捷的交通和数字基础设施体系，成为未来城镇格局的普遍形态，也是高质量发展的根本目标。
    集聚：举步维艰
    20世纪80年代，中央提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市” 的城市化发展基本方针后，这一方针一直主导着我国城市化发展的方向。党的十六大以后，中央提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求。党的十九大报告进一步要求“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。在这些政策的指引下，各地城镇化的方向大致相同，表现为“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”，这种模式取得令人瞩目的成就，但在高速增长的同时，忽略了效率、质量、结构方面的要求，对创新、绿色、共享重视不够，导致产能饱和、空间有限、环境污染等问题频繁出现。
    区域间由发展不平衡上升为发展分化。不仅仅是东中西部之间不平衡、城市与农村之间不平衡、发达地区与欠发达地区之间不平衡，甚至在城市内部、发达地区内部、一些农村内部也存在发展不平衡现象，突出表现在教育医疗等公共服务资源大幅向城市倾斜，较大程度地冲击农村地区吸引人力资源的可能性；一些中西部地区和贫困地区基础设施和公共服务设施仍然较差，公共服务与东部富裕地区相比存在较大差距。近年来，随着创新创业政策推进，区域协调发展又面临一些新情况新问题，特别是一些地区人才储备和技术支撑缺口较大、新动能培育相对较慢，一些资源型省份产业转型升级困难，地区发展分化态势日趋明显。
    传统发展模式的路径依赖制约城市功能的健全与产业的梯度分布。目前，大多数城市处于提升城市功能与品质、优化城市结构的关键时期。首先，在大城市中心城区拥挤的负外部性愈加突出。随着城镇化的发展，大城市聚集大量劳动力，这些人口在大城市及其周边卫星城镇聚集，形成“摊大饼”式空间扩张，连接大城市中心城区与周边城镇的交通、市政等基础设施支撑能力弱，拥堵已成为制约大城市发展的瓶颈。因此，如何适当疏散大城市中过于拥挤的人口，以保持城市的合理规模，完善城市的配套服务设施，平衡居住和就业分布，成为当前医治“大城市病”的关键。其次，中小城市原有的传统产业因科技含量不高、经济效益低、资源消耗高、环境污染重、缺乏高层次人力资源而面临加快经济结构调整和产业转型升级的发展要求。再次，新城区建设没有充分尊重城市发展规律、经济发展规律，“重生产，轻服务”“先生产，后服务”的发展模式导致新城区的生活功能滞后于生产功能、城市功能滞后于产业功能、公共服务供给水平滞后于经济发展水平与居民消费水平，影响劳动力流入新城区的积极性，这一定程度上制约其产业链健全与结构优化升级。
    另外，大多数地区的城镇体系规模结构不理想。城市规模多集中于大城市和中等城市，小城市和城镇规模小、实力弱的问题没有多大改变。城市群发展不快，一体化进程缓慢，特别是地区之间的基本公共服务政策尚未打通，管理条块分割，跨省、跨市进城务工人员难以享有与城市居民同样的基本公共服务，这严重影响着生产要素的合理流动。部分省份中心城市综合实力不强、辐射带动能力不足，城镇体系的层次等级分布较为模糊，影响产业的合理分布与梯度优势的正常发挥。
    资源环境的刚性约束影响高质量发展的稳步推进。目前，部分地区的经济发展仍以要素投入为主，水、煤炭等自然资源的利用方式粗放且利用率较低，环境生态的承载容量已经接近饱和，能源消费增量控制、主要污染物排放和温室气体排放的压力较大，承载产业发展与城镇建设的弹性不足。此外，在生活污染治理方面，污水管网改造建设水平滞后于经济社会发展程度，垃圾转运等配套设施尚未完善，城镇中仍不同程度的存在垃圾随意堆放、污水随意排放的问题，生态环境的保护与治理工作面临着巨大压力。
    均衡：行稳致远
    协调发展的城镇新格局是我国科学合理配置资源、获得持续发展动力的重要平台与支撑。协调发展的重要标志是区域之间、区域内部、地区之间实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当，即要实现均衡发展，不断增加人民群众的幸福感、获得感、安全感。
    与之相应的城镇格局应该兼顾经济发展、社会进步与生态环境保护等多维目标，对接乡村振兴战略和区域协调发展战略，以高质量发展为发展主线，以城市群为载体，推进大中小城市网络化建设。协调发展的城镇格局不仅是基础设施的互联互通，而且是不同层次城市（镇）之间的协同创新、要素有序流动、产业融合、生态环境的联防联治，地区间超地理连接的经济融合或跨区域经济合作能够实现规模集聚与优化组合，并形成较强竞争力的优势产业集群和产业集聚区，增强对农业转移人口的吸引力和承载力，最终实现大中小城市和小城镇的协同发展。
    城市组群：大中小城市疏密有致。由“大（中心）城市—中小（次）中心城市—小城镇”组成的空间架构能够优化城市群的空间格局。从理论上讲，大城市具有规模经济和范围经济效应。一般来说，在宏观层面，城市的规模越大，产业承载能力越强，创造的国民生产总值就越多，相应的财政收入就高，为供给优质多样的公共服务或者公共资源提供了丰厚的物质基础；微观层面，大城市劳动者的收入水平较高和发展机会较多，从而在吸纳资本、技术、人才等方面相较于中小城市具有明显的优势。同时，城市的基础设施建设需要有产业规模和人口的支撑，对中小城市或者小城镇而言，基础设施投入因利用效率低而很难有可预期的产出，在地方财力有限的情况下，社会资本在中小城市特别是小城镇徘徊不前。从城市的发展规律来说，以城市群为主体引领城镇化发展也是必然的选择。从国际经验来看，美国67%的国内生产总值（GDP）集中在纽约、洛杉矶和五大湖三大城市群地区。日本的东京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全国65%的人口和70%的GDP。因此，大力推动以特大城市为龙头的城市群建设是构建协调发展的城镇格局之正确选择。发展城市群可以妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村合理布局和融合的问题，实现城镇化和农业现代化的良性互动，既解决城市发展减少成本的问题，也可以尽最大可能实现生态、集约发展。
    城市群网络化建设过程中，首先应按照国际化、立体化、智慧化原则推动中心城市发展，提高中心城市公共管理、商务活动、法律服务、投资便利化等国际化水平，营造宜居宜业宜商宜游的城市功能环境。其次，次中心城市应成为集聚人口和产业的主要平台，形成纵贯东西、连通南北、覆盖全域、辐射腹地、产业互补、交通互联、特色鲜明、优美宜居的发展格局。最后，应加强城市周边小城镇与城市的统筹配套发展，综合考虑产业基础、交通条件和空间布局等因素，按照集约紧凑、产城融合、集聚人口的原则，建设特色鲜明、生态环境优美、功能设施完善、社会事业进步的小城镇，把小城镇建设成连接城市、辐射周边镇村、提升县域经济的重要平台。
    值得注意的是大中小城市在网络化发展过程中，需要建立更加有效的协调发展新机制，如有助于要素自由流动的市场机制和社会保障转移接续机制、鼓励企业创新的财政激励机制、公共服务成本分担机制、帮扶落后的奖励机制、政府间的财权分享机制等，进而更加有效地深化城市群内部的合作,不断健全区域协调发展新机制。
    交通支撑：综合交通相得益彰。交通设施的互联互通有助于大中小城市和小城镇的链接，在增强交通通达水平、降低交易成本的基础上，促进城市间的经济分工和全要素生产率的提高，从而发挥中心城市对周边城市和农村地区的辐射带动作用。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调要“强化综合交通运输网络支撑”“完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用”。国内外实践也表明，交通运输系统的革新为城镇化发展以及产业的转型升级、空间转移提供了前提支撑。
    基于城市群空间优化、产业转移的未来需要，结合城市的规模等级、功能定位等现实基础，综合城市群内部的战略枢纽功能及布局需要，以城市战略枢纽、空间结构、用地布局为依托，进一步确定客货运枢纽体系的构成、功能、布局、规模、技术标准等。
    推进大中小城市网络化的区域布局，需要统筹城市群内部的铁路、公路、轨道交通资源，推进综合交通网络互联互通。一是在重要节点城市之间运用轨道交通实现互联互通。作为一种节约能源的交通方式，轨道交通的建设不仅能够促进建筑业、工业、运输业等相关产业的发展，创造新的就业机会，而且能够拓展城市发展空间，提升沿途土地的价值，促进土地资源的集约利用。轨道交通网络化运营较好地链接沿线的客流、物流、资金流、信息流等资源和服务，降低运营成本，产生较强的产业聚集和经济辐射效应。同时，强大的轨道交通网络可以更好地促进城市各区域乃至城市间快速流通，必将改变居民的消费、生活方式，提升生活质量。二是加快发展城市内部高效的公共交通系统，积极引导城市向新区、郊区、中心城镇发展，在有效缩短中心城区与外围组团时空距离的同时，有利于拉大城市框架、改善和优化城市空间格局，有利于降低中心城区的人口密度及交通需求压力。三是培育功能集聚的重点新市镇，构建公共服务设施共享的城镇圈，实现区域协同、城乡统筹和空间优化。特别是推进农村公路连通建设和安全维修改造，提升现有公路技术等级，实现农村公路“技术达标、规模适度、布局成网、区域协调”。完成城乡公交一体化改造，形成“城乡相连、镇村相接、零距离换乘”的公交网络化布局，实现村村通公交。
    产业“链”动：转移承接相倚为强。产业是城市发展的基础。一是产业在大中小城市和城镇间实现合理的梯度分布。在一个大的城市群里，中心大城市的城区一般以服务业为主，城区外围是高端制造业，周边城市则是中高端制造业，更外围的地区则分布着重工业和劳动密集型产业。随着非核心功能的疏解，中心大城市将不断强化服务功能。《国家“十三五”规划纲要》提出，发展一批中心城市，强化区域服务功能。超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级，延伸面向腹地的产业和服务链，形成带动区域发展的增长节点。与此同时，《国家“十三五”规划纲要》提出，要引导产业项目在中小城市和县城布局，完善市政基础设施和公共服务设施，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置。二是中小城市特别是小城镇实现产城融合发展。产城融合发展要求在满足居民生产与生活需要的前提下，将空间统筹起来，合理规划各地区的优势产业在城镇内的空间、用地和功能上的布局，在区域内建设相关生活配套设施，将大城市分散为各具产业特色的小城镇，从而形成产城相互促进、良性互动的发展局面。在产业集聚方面，依托现有不同等级的经济技术开发区、高新技术产业园区等，发挥产业集聚优势，以新产业、新业态为导向，集聚创新资源，加快创新创业服务体系建设，提高全要素生产率，提升产业综合竞争力。在城市功能方面，产业集聚区对内对外的基础设施要互联互通，水电路气等基础设施城乡联网、共建共享。合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，配套建设住居、商业、娱乐、休闲等设施，提升城市综合服务功能。通过城镇承载功能提升带动产业集聚，创造更多就业岗位，实现就业增长与人口城镇化的良性互动，达到“产业—城镇—人口”之间良性循环、持续向上的发展格局。
    公共服务：统筹安排均衡普惠。“人”是协调发展的城镇格局的核心因素和关键主体，只有解决“人”的就业、收入，以及农业转移人口市民化、人力资源综合素质不断提升等公共服务供给问题，才能不断提高城市主导产业的发展潜力、多业态融合发展的能力。因此，提供大致均衡的公共服务或者公共资源成为不同等级城市提高人口集聚能力、承载能力的关键，也是协调发展的城镇格局的内在要求。根据就业富民、环境惠民、设施便民、和谐安民的理念，重点做好以下几方面工作：一是健全促进就业工作协调机制，强化政府促进就业的法律责任，协调建立有利于促进就业的财政、金融、产业等综合性经济政策体系，探索建立经济政策就业评估机制，实现经济发展与扩大就业的良性互动和深度融合。加强各类群体就业政策的协调，促进就业政策的公平与公正。二是努力建设城乡一体的社会保障体系。积极做好基础养老金域内统筹。完善基本养老保险关系转移衔接政策措施，探索失地农民参加职工基本养老保险的途径和政策。推进城乡一体的社会医疗保险制度建设，健全并全面实施基本医疗保险、长期医疗护理保险、大病医疗保险和大病医疗救助等多层次保障制度。实现参保人员医疗费省内直接结算和退休人员医疗费跨省直接结算。推进失业保险制度城乡统筹。实施全民参保登记计划, 推动职工和城乡居民全面、持续参保，实现法定人群全面覆盖。三是引导优质的教育、医疗、文化等资源配置到小城市、新城区、小城镇，逐步缩小这些地区与中心城区在公共服务方面的差距，不断提高基本公共服务均等化水平。
    绿色引领：生产生活生态各得其宜。协调发展的城镇格局要求持续提高经济社会发展的绿色水平。按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，科学规划城市群空间发展布局，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等在内的功能分区。
    绿色生产、绿色建设、绿色消费的发展模式应成为常态，节能节水产品、可再生利用产品成为消费主流。一是推进生产绿色化。重塑绿色能源结构，加快工业过程的绿色改造，建立绿色低碳循环发展的产业体系，持续推进资源的节约高效利用。二是推进生活绿色化。倡导绿色生活方式，建立健全绿色消费长效机制。三是进一步加强生态文明建设。加快构建以绿色廊道为骨架，以道路、滨水绿化为网络，以城市公园、邻里公园为节点的生态绿地体系，打造城市建设精品区、现代产业发展示范区、城市治理样板区，在不断满足人民日益增长的美好生活需要的同时，形成生态优先、绿色发展的城镇格局。四是加强制度建设。健全法律法规，完善标准体系，建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，推行生态保护补偿机制，严格生态环境监管制度和政绩考核制度，加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为。五是加强“绿色政绩”的考核。将生态与环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部的目标体系、考核办法和奖惩机制；加强发展循环经济、绿色经济、低碳经济等方面的考核，将二氧化硫排放强度、碳排放强度、水消耗水平及降低率、能源消耗水平及降低率以及有无重大生态、社会事故等作为城市发展可持续性的重要考核内容。
    【本文作者为山东大学商学院教授】