协调发展格局下的城镇化战略

党的十九大报告中提出建立更加有效的区域协调发展新机制，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这个论断是党中央在全面系统总结改革开放以来我国城镇化发展的新阶段、新特点和新趋势的基础上做出的，对新时代我国城镇化发展战略的推进具有纲领性指导意义。
    妥善处理好三个层次的发展关系
    以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，必然要处理好三个层次的发展关系。
    一是城市群地区与非城市群地区的发展关系。城市群地区是城镇化发展到高级阶段的产物，只有那些经济发达、城镇化水平高的地区才可能出现城市群。以我国目前的城镇化阶段和水平而论，城市群只可能出现在局部地区。将来即使完成城镇化，城市群也不可能覆盖全部国土和人口。把城市群作为推进城镇化的主体形态，并不是否定非城市群地区以大城市或者中小城市为主体形态推进城镇化的必要性。更进一步，非城市群地区在今后相当长时期内还将以大城市或者中小城市为发展的主体形态。切忌不顾主客观条件，拔苗助长式地发展城市群。同时，还要注意，发展城市群的主要目的是带动全国经济社会的整体发展，而不是拉大地区差距，让城市群地区独善其身。发挥城市群的带动作用，就是要构建城市群地区和非城市群地区协同发展的机制，形成以强带弱的发展新格局，这才是协调发展的城镇格局应该追求的初衷。
    二是城市群之间的发展关系。城市群之间既有发展规模的差别，也有发展水平和发育程度的差别。这种差别是由地区经济发展水平和产业分工造成的，具有客观必然性。要尊重区域经济发展规律，承认不同城市群间发展差别存在的必然性，允许城市群探索各自不同的发展道路，形成发展规模各异、发展水平不一、产业特色鲜明、地域分工明确的城市群发展新格局。切忌把城市群打造成扬短避长、包罗万象、千城一面的城市（镇）堆积体。
    三是城市群内部大中小城市、小城镇和农村地区的发展关系。城市群是一个包含大中小城市、小城镇和农村地区的有机综合体。城市群发展的过程，就是大中小城市、小城镇和农村地区由不协调到协调的过程。这个过程解决的突出问题是大城市的“过密”问题和中小城市、小城镇及农村地区的“过疏”问题。这个问题事关城市群的发展质量，必须着力去解决。
    全面推进以人民为中心的城镇化
    党的十九大报告中提出“以人民为中心”的发展观，具有划时代的伟大意义。相比于传统的“以人为本”的发展观，“以人民为中心”的发展观更符合社会主义社会建设的价值追求。十九大报告中提出，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”。这正是“以人民为中心”发展观的核心内涵，也是推进以人民为中心的城镇化的根本宗旨。
    以人民为中心的城镇化需要在推进城镇化的实践中不折不扣地予以落实。
    第一，城镇化的目的是满足广大人民群众日益增长的物质和文化生活需求，具体包括就业、教育、医疗、住房、养老、休闲娱乐、人际交往等。炒房炒地的城镇化、缺乏就业机会的城镇化、教育不公的城镇化、看病难看病贵的城镇化、老无所养的城镇化、人际交往隔离的城镇化，都不是以人民为中心的城镇化应该追求的目标。
    第二，城镇化过程中要切实保障广大人民群众的知情权、参与权和生命财产权。城市（镇）发展规划要切实尊重广大人民群众的意愿，反映广大人民群众的意志。城市（镇）建设，不能让广大人民群众成为看客，不能侵犯广大人民群众的生命权和财产权。农民被动上楼的城镇化、只反映长官意志的城镇化、开发商主导的城镇化、野蛮拆迁的城镇化、拆迁暴富的城镇化，都应该摒弃。
    第三，城镇化的最终成果要让全体人民共享。习近平总书记在党的十八届五中全会上提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中“共享”对新时代城镇化的推进有极强的指导意义。城镇化的最终成果不能成为少数地区、部门和个人的专利品，地区差距、城际差距、城乡差距和人际差距不断扩大的城镇化不符合协调发展城镇格局的总体要求，应该坚决予以杜绝。城镇化的最终成果要让广大人民群众共享，要体现在广大人民群众的获得感和幸福感上。
    努力提高城镇化的发展质量
    《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确提出要全面提高城镇化质量，2017年中央城市工作会议进一步强调提高城镇化质量的重要性。长久以来，我国城镇化发展速度较快，但是质量普遍不高，城市功能不完善（郭叶波、魏后凯，2013），主要体现在这几个方面：
    一是对城市战略研究重视不够。城市战略研究是城市规划建设的基础，许多城市编制的城市规划缺乏战略研究的指导。城市战略失误导致城市规划建设失误的案例并不少见，由此造成的损失难以估量，甚至无可挽回。二是城市功能建设滞后。当前许多城市把工作重点放在城市形态建设上，在城市建设中将国际前卫的低碳、绿色、节能、智慧等概念发挥得淋漓尽致，以此提升城市的品味，但是满足城市居民基本生活需求的功能严重欠缺。三是土地城镇化快于人口城镇化（陈燕茹，2015）。城市规模越扩越大，占地面积越来越多，宽马路、大广场，新城新区、开发区和产业园区占地过大，建成区人口密度偏低，大量农业转移人口漂浮在城市，却难以融入城市社会，市民化进程滞后。四是城市社会建设滞后。主要表现为，对GDP和财政收入的追求高于一切，对社会问题和社会矛盾化解的重视程度不够，社会建设滞后成为明显的短板。五是城市地下建设滞后。城市地下综合管廊建设和地下空间综合开发利用对于一个城市来说是百年大计，马虎不得。但因其耗时、耗力、耗财，不像地上建设那样容易彰显政绩，往往重视程度不够。六是城市规模与资源环境承载能力不匹配。部分特大城市中心区人口过度聚集，资源环境承载能力趋于极限，而中小城市资源环境承载能力较强，但是集聚产业和人口不足。七是城市管理服务水平不高。城市空间开发和人口聚集无序，城市管理法律法规不健全，“城市病”日益凸显。
    协调发展的城镇格局需要优良的生态环境、完善的基础设施和基本公共服务设施等多方面的支撑，这些方面的改进是提高城镇化质量的有效途径。
    大力开展生态环境建设。不断提高资源环境综合承载能力，为协调发展的城镇格局提供强有力的资源环境支撑。生态环境是协调发展城镇格局可持续性的支撑要素。党的十九大报告中明确提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。城市（镇）建设不能无序扩张，要抱着尊重自然、敬畏自然的心态，划定城市（镇）增长边界和生态红线，加强节能减排工作。同时，也要防止以生态环境建设的名义搞“伪生态”工程建设。
    强化基础设施建设。构造与城市（镇）发展规模相匹配的现代基础设施体系，为协调发展的城镇格局提供强有力的基础设施支撑。基础设施作为基本的公共产品是评价城镇化质量的重要要素，也是协调发展城镇格局的重要支撑要素。对基础设施建设，不仅要强调增加投入，解决“供给不足”和“质量不高”的问题，更要强调其与城市（镇）发展规模相匹配，解决“供给效率”的问题，避免出现“供不应求”和“供过于求”并存的现象。
    完善基本公共服务配置。打造与城市（镇）人口发展规模相匹配的基本公共服务体系，为协调发展的城镇格局提供强有力的基本公共服务支撑。基本公共服务是评价城镇化质量的重要要素，也是协调发展城镇格局的重要支撑要素。正如上文所提到的强化基础设施建，完善基本公共服务配置，同样不仅要强调增加投入，解决“供给不足”和“质量不高”的问题，更要立足于城市（镇）常住人口全覆盖的基本原则，强调基本公共服务与城市（镇）人口发展规模相匹配，解决“供给效率”的问题，避免出现因基本公共服务错配而导致“供不应求”和“供过于求”并存的现象。
    【本文作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导】

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