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会员注册约翰·保华·坎贝尔 豪厄尔·E·杰克逊
布里吉特·C·马德里恩 彼得·图法诺
翻译：中国人民银行西安分行金融研究处
摘 要：近期的金融危机使得很多人开始质疑企业在提供服务方面的表现，而对于消费者金融市场中存在的问题，监管机构的处理能力也同样受到质疑。本文论述了消费者金融监管问题，重点对市场失灵的监管、金融决策中有限消费理性的监管进行全方位深入地探讨。本文引用了三个案例：按揭市场、发薪日贷款以及退休消费融资，通过案例分析来说明监管的必要性及有限性。我们认为，只有当监管是针对具体问题所设定，并以监管干预的有效性评估研究为辅助，那么此项监管才会是有益的。
关键词：金融消费者，保护，监管
案例研究：发薪日贷款(pay day lending，也称为工资抵押贷款)
(一)不太富裕的消费者经常使用发薪日贷款，这种贷款通常额度相对较小、期限较短，且无抵押品。大多数发薪日贷款遵循相对标准的贷款程序，并采用相对标准的形式。消费者来到一个网点，提出贷款申请，接受就业情况的审核，如果通过，那么几分钟后他就可以拿着贷款资金走出大门了。大多数交易都是小规模的——大约80%的贷款不到300美元(Stegman，2007年)。与一般随贷款期限变化的金融收费不同，这种贷款的期限约为两周，期间费用为每100美元收取15-30美元不等(Stegman，2007年)。美国有些州允许借款人通过申请新的更高额度的贷款，来还清上一期的贷款(加收费用)，而有些州限制在同一机构进行此业务。许多研究记载了发薪日贷款的大规模重复使用，尽管不同研究的记录的确切数目不同(艾利豪森，2009；斯特格曼、法瑞斯，2003；帕瑞希，2008；劳伦斯、艾利豪森，2008；弗兰纳里、萨莫里克，2005)(Elliehausen，2009；Stegman & Farris2003；Parrish，2008；Lawrence & Elliehausen，2008；Flannery & Samolyk，2005)。发薪日贷款总量约为400亿美元／年。若想更好的了解这一行业，可以参考斯特格曼(Stegman)2007年出版于本杂志的一篇文章，以及卡斯基(Caskey)在1994年、2001年和2002年的开创性工作。
劳伦斯(Lawrence)和艾利豪森(Elliehausen)发现：发薪日贷款客户一般接受过中等教育，年龄在45岁以下，有子女；大部分来自中低收入家庭，流动性资产有限(艾利豪森，2009)(Elliehausen，2009年)；大部分在过去的12个月内曾申请贷款但被拒绝，持有的信用卡已达到最大额度，获得贷款的能力令人担忧，并且不太可能拥有可利用的家庭资产(劳伦斯、艾利豪森，2001；艾利豪森、劳伦斯，2008)(Elliehausen & Lawrence，2001；Lawrence & Elliehausen，2008)。使用发薪日贷款的人也更可能使用其他形式的高成本贷款(卢萨尔迪、图法诺，2008)(Lusardi&Tufano,2008)。
美国差不多有24,000个发薪日贷款网点，但是行业集中度并不是很高，占比最大的6家公司总共占有20%的市场份额。对企业盈利能力的一些研究表明，由于经营成本较高，发薪日贷款的盈利能力并不高(弗兰纳里、萨莫里克，2005；图法诺、瑞安，2009；哈克斯特普，2007；斯克巴，2007；斯克巴、特布曼，2007)(Flannery & Samolyk,2005；Tufano & Ryan,2009；Huckstep,2007；Skiba & Tobacman,2007)。
传统的市场失灵似乎无法成为发薪日贷款监管的基础。这个行业并不存在市场势力或不正常利润。在一些低收入社区中，发薪日贷款网点的数量远远超过了银行，甚至比快餐店还多(莫尔斯，2009)(Morse，2009)，在缺少银行的社区则更为普遍(格瑞夫斯，2003)(Graves，2003)。市场也不存在信息不对称的问题，或贷款人了解的信息比借款人多，也不存在需要监管的重大非公开信息。
无法断言发薪日贷款对消费者而言究竟是有害还是有利。例如，莫尔斯(Morse)在其研究中发现(2009)，当很容易获得发薪日贷款时，面临自然灾害的家庭就不会倾向于放弃抵押品赎回权或出现犯罪形为。威尔逊(Wilson)等人(2010)通过实验验证了这一结论。从各州的情况来看，通过设置利率上限来限制发薪日贷款的发放，引发了家庭整体金融状况的恶化(津曼，2008；摩根、斯特瑞恩，2008)(Zinman,2008；Morgan & Strain，2008)。
(二)除了这些正面的信息之外，还有一系列研究显示，发薪日贷款可能会损害消费者的利益。梅尔泽(Melzer，2009)发现，伴随着发薪日贷款的使用，缴付月供、房租、水电费的难度增加，由金融困难导致无家可归的可能性加大，对医疗护理、牙科护理及购买处方药的需求被延后。斯奇巴(Skiba)和托巴科曼(Tobacman)2009年的研究结论是，核准首次发薪日贷款的申请会增加破产的可能性，但斯托亚诺维奇(Stoianovici)和马洛尼(Maloney)在2008年的研究发现两者之间并无关系。坎贝尔、马丁内兹和图法诺2008年的研究发现，在乔治亚州禁止发薪日贷款的发放之后，由透支导致银行账户的非自愿关闭有所减少。对军人来说，如果使用发薪日贷款，就意味着其整体工作表现不佳，服役期限缩短(卡林、津曼，2008)(Carrell & Zinman，2008)。事实上，为限制机构向军人发放发薪日贷款，2007年的《国防授权法案》规定，对军人的发薪日贷款利率上限为年利率36%。
那些持反对意见的人强调，发薪日贷款利用了某些借款人的认知局限及现时偏好性。卢萨尔迪(Lusardi)和图法诺(Tufano)2009年的研究发现，发薪日贷款的借款人和其他非传统形式的信贷用户只有较低水平的债务知识(通过他们对复利的理解来衡量)。波特兰(Bertrand)和莫尔斯(Morse)2009年的研究发现，约40%的发薪日贷款借款人宣称，他们的年利率在15%左右，显然混淆了以每百元计费和年利率的概念。一些借款人选择这种成本较高的发薪日贷款，尽管他们还能够选择其他低成本的贷款方式，例如利用未使用的信用卡借款额度(阿格沃尔、斯克巴、托巴科曼，2009)(Agarwal，Skiba，Tobacman，2009)或储蓄和支票账户结余(Carter，Skiba，Tobacman，2010年)。最后，大量的证据表明，重复、长久使用发薪日贷款可以反映现时偏好性。批评者强调，发薪日贷款会产生不良的分配后果，因为其使用者更多的是不太富裕的消费者与少数民族(格雷夫斯，2003；斯特格曼、法瑞斯，2003)(Graves，2003；Stegman & Fails，2003)。
然而，发薪日贷款的支持者指出，许多短期信贷的年利率非常高，包括支票账户的透支保护、退票费用和滞纳金(《消费者报告》，2005；雷曼，2005)((Consumer Reports，2005；Lehman，2005)。他们认为，无法获得贷款的成本可能会非常高。例如，如果切断电力或电话服务，重新启动该业务的时间和费用会远远超过发薪日贷款的费用(美国社区金融服务协会，2006)。
(三)综合上述观点和证据，发薪日贷款的存在，似乎有消费者从中受益，也有消费者遭受损失。如果用发薪日贷款来替代成本更高的借款或不能支付的到期账款，那么“负责任地”使用它就会是有益的；但如果被重复使用，就将导致债务飞涨、财务困境不断恶化。
鉴于发薪日贷款所具有的这些不确定性，监管的不当就在意料之中了。从联邦法律层面看，自2000年起，银行监管当局已经采取了一系列的措施，阻止参与联邦存款保险的金融机构发放发薪日贷款(斯梅尔，2005)(Smale,2005)。因此，发薪日贷款在州一级层面上受到监管(彼得森，2008)(Peterson，2008)。乔治亚州完全禁止发薪日贷款，而另外九个州采取制定利率上限的方法使其无利可图，从而有效禁止了这一贷款形式。《诚实借贷法案》规定，在所有需要借款人签字的合约或协议上，必须清楚说明贷款额度、手续费及年利率。美国有三十个州要求发放发薪日贷款的机构必须清晰、明确地列出年利率及收费项目清单，尽管不少人认为这些条款经常没有得到实施(福克斯、伍德霍尔，2006)(Fox & Woodhall，2006)。有许多州对单笔发薪日贷款的最高额度进行了限制，还有一些州禁止向借款人提供展期贷款(roll-overloans，即用于“借新还旧”的贷款)。因此，现有的监管措施包括：彻底的或事实上的禁止、设立信息披露要求，以及介于两者之间的限制合同条款或限制重复借贷业务行为等。
从政策制定的角度来看，发薪日贷款的监管应该解决该产品应如何被借款人使用，以及如果限制这些贷款的发放会有哪些替代产品出现。一种可能是，发薪日贷款的使用是因为一些行为因素，例如现时偏好型的认知误差或金融常识的缺乏。对于这些情况，解决这些问题会帮助人们避免做出令他们后悔的选择。如果发薪日贷款是一时冲动的选择，那么一个较短的“冷静期”将给人们时间考虑，他们是否真的需要贷款，尽管证据显示三五天的等待并没有减少对此类贷款的需求(科尔，2008)(Cole et al.，2008)。如果消费者选择发薪日贷款是由于缺乏金融常识，那么良好的信息披露将帮助消费者做出更好的选择。伯特兰和莫尔斯(2009)的一个实验显示，与以年利率计费或其它形式计费相比，给出具体的收费金额能够更加有效的减少可比店发薪日贷款的需求，但后期借款规模的绝对减少幅度不大。总的来说，以上结论提出了信息披露的形式及有效性的问题。然而，如果发薪日贷款最初是被那些入不敷出的人使用的，那么禁止借新还旧，或禁止该贷款业务，不会根除人们对发薪日贷款的需求，而这种需要正是该产品产生的原因。
虽然监管措施的目的是保护消费者，但必须考虑到其商业现实性。例如，考虑对发薪日贷款设定36%的年利率上限。对于一笔300美元、期限两周的贷款，36%的年利率，这样贷款人的总收入被限制为4.15美元(300×0.36／26)。但每一笔发薪日贷款的平均损失是5.72美元，还没考虑工资、场地费用、广告和管理费用(弗兰纳里、萨莫里克，2005)(Flannery& Samolyk，2005)。这样，36%的年利率上限非但不会创造出消费者“承受得起”的贷款，反而会导致现有卖方的退出：没有人愿意提供贷款了。而且，利率上限将导致规避监管的新产品或新服务，或导致消费者寻求其它的、条件并不诱人的短期贷款资源。
一种不同的监管方法应该是鼓励替代发薪日贷款。在担任联邦存款保险委员会(Federal Deposit Insurance Commission，FDIC)主席之前，投身于学术研究的希拉贝尔(Sheila Bair，2005)曾考察过替代模型，并呼吁监管当局支持低成本的短期贷款。就任FDIC主席之后，她推行了一项试验计划以促进这些替代产品的发展，尽管迄今为止成果还很有限。对于研究合理的发薪日贷款方案的范围，以及如何促进替代品的发展，由学者独立地评估每个方案似乎不太有效。相反，如果由政策制定者自己去实践一些研究结果，即便是独立完成的，也会十分有效。这一想法可由刚刚成立的消费者金融保护局的研究小组去实现。
来源：《西部金融》2011年第6期
责任编辑：奇奇