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会员注册翻译：张韶华（中国人民银行研究局）孙天琦（中国人民银行西安分行）
二、制度结构
(一)多重监管者参与消费者保护，在大部分经济体中会涉及金融监管者。由于消费者保护的法律框架不同，各个经济体的监管和实施结构也不同。在大多数情况下，多个政府部门会参与金融消费者保护法律的管理、监管和实施。一方面，消费者保护机构、公平竞争局、司法部或者经济部可以负责实施宽泛的消费者保护法律。另一方面，中央银行、银行监管机构、证券委员会及其它金融服务管理机构参与实施涉及各自领域的消费者保护规定。《金融可获性报告2010》显示，在99个经济体中(占70%)，中央银行或银行监管机构至少负责几个方面的金融消费者保护。
消费者保护的监管者更可能采取一种功能化的方法，重点关注产品和服务，而不管这些服务是由哪些机构提供的。功能化的方法将消费者保护适用于所有金融服务提供者而不管这些机构的性质如何(如银行类或非银行类)，以确保市场的公平性。但是消费者保护机构在实施金融消费者保护时往往面临一些困难，因为这些机构对于金融部门和功能缺乏足够了解。
另一方面，金融监管者虽然对金融部门有相当了解，但仅被赋予针对其所监管的机构实施消费者保护条款的权力，而不是针对广大的金融服务提供者。这种方法割裂了监管者的职能，更重要的是它排除了未纳入监管范围的机构，势必造成市场扭曲。为解决这个问题，有一些经济体特别创建了专门负责零售金融服务领域消费者保护的部门，例如加拿大的金融消费者机构、南非的国家信贷管理者，由这些机构专门负责零售金融领域的消费者保护。金融危机后，美国和英国也正朝着这个方向努力。
无论选择哪种组织结构，法律的有效实施都要求各个部门职责明确，并且需要一个实体部门负责接收和指导消费投诉、质询。
法律的有效实施还要求按部门职责分配人员和资源。然而《金融可获性报告2010》发现情况并不完全如此。在有金融监管机构参与金融消费者保护的99个经济体中，有68个经济体(69%)将这项工作交给特定部门或机构。这些消费者保护机构(或部门)大部分是新成立的。调查中有60个经济体提供了消费者保护机构成立的时间，其中，65%是成立于1999年后，45%是成立于2005年后。
调查显示，一些经济体(31个)将消费者保护工作交给了金融监管机构。在奥地利、博茨瓦纳、肯尼亚、前南斯拉夫马其顿共和国和斯里兰卡，消费者保护作为日常监管工作的一部分，未从常规监管工作中分离出来而成立专门的机构。在菲律宾、西班牙、巴西、以色列、津巴布韦，消费者保护工作由银行监管机构中的专门团队或部门处理。有13个经济体采取了另一种可供选择的方法，即创设一个专门负责消费者保护的机构。在捷克共和国，消费者保护部直接向捷克国家银行董事会报告工作；在厄瓜多尔，由相应部门直接对银行监管机构负责；在美国，美联储有一个由120名雇员组成的“消费者和社会事务处”。
(二)消费者保护部门实施消费者保护规定以及监督规定遵守情况的权力有限。如果金融机构不遵守相关规定，监管者应该采取怎样的措施?监管者如何才能检查规定的遵守情况?《金融可获性报告2010》显示，监管权往往是有限的。在过半数的经济体中，监管者有权警告金融机构或对违反规定的行为处以罚金和处罚。只有大约三分之一的经济体，监管者有权发布违规情况的公告、要求服务提供者返还多收取的费用或者取消经营许可证。部分调查对象认为，即使有关部门有责任监督消费者保护规定的遵守情况，它们也只是在违反消费者保护条款的情形足以威胁金融稳定时才被赋予采取行动的权力，这极大地削弱了监管者介入消费者保护的能力。
可靠的威慑力对于成功实施消费者保护至关重要。最近一份对英国消费者信贷干预的评估报告认为，采取消费者保护行动和加大对违规机构公开的力度，会增加威慑效果。监管者运用自己权力的频繁如何?奇怪的是，很少有经济体能够提供对违规机构采取行动次数方面的统计数据。在85个监管者有警告权的经济体中，21个经济体提供了警告次数，但只有一半的经济体有5次以上警告。有罚款和处罚权的79个经济体中，只有22个提供了罚款次数的统计数据。在这些经济体中，有3个在2009年中没有采取过任何行动措施，有过半的经济体只对7家或者更少的机构进行过罚款。在前文提及的21个经济体中，大部分是高收入的经合组织(OECD)成员国，这些经济体都有一个权威机构对一次以上的行动次数进行统计，而它们所采取的行动大部分只是要求撤消广告。只有英国、意大利、日本、立陶宛、尼加拉瓜、塞拉利昂对违规行为进行过一次以上的公告——这其实是一个潜在的、非常有效的工具。
采取保护行动的次数较少，意味着不存在违反消费者保护的情况或者无有效的监控和执法机制。拥有有效监控体系的经济体所统计的投拆数据显示，发生违规的可能性是存在的，例如英国的金融监管机构每年都会记录多达300万条的投诉。如果没有投诉和所采取行动方面的长期数据，那就不可能对存在问题的规模或者所采取行动的有效性进行评估。因此，监管者应该怎样监控消费者保护规定的遵守情况呢?
为了识别消费者保护缺位对经济产生的风险，监管者需要通过日常监控投诉数量、广告、秘密购买及关注消费者和产业群体等方式弥补现场检查的不足。然而，《金融可获性报告2010》调查显示，大部分金融监管者主要依靠现场检查来监控消费者保护规定的遵守情况，并将其纳入金融机构日常检查工作，很少运用其它方法。
监控消费者投诉和跟踪落实情况是改善监管效能的重要步骤。分析落实情况的发展趋势能够帮助监管者调整现有框架并改进监管，同时也可以籍此识别市场风险。《金融可获性报告2010》显示，只有少数经济体建立了这种必要的监控机制。
三、争议解决机制
在零售金融交易中，特别是涉及到低收入人群时，金融服务提供者和消费者之间的力量不平衡现象非常严重。接受金融服务的消费者不可能拥有与金融机构对簿公堂、解决争议的资源。金融服务提供者的有效投诉处理机制和庭外第三方争议解决机制是消费者保护体系中最基本的组成部分。如果上述机制运转不良，就会限制消费者保护法律法规的实施。
金融机构是解决争议的第一道防线。投诉的解决不仅是大多数国家法律公平条款中的要求，而且研究表明解决客户的投诉有益于行业的可持续发展。《金融可获性报告2010》调查了一个经济体的法律法规是否制定了金融机构解决投诉的标准。结果显示，只有大约三分之一的经济体要求金融机构建立解决消费者投诉的机制、设定答复客户时限并保障投诉渠道的畅通。即使许多经济体报告其金融机构较好地实施了自愿行为准则，但是由于缺乏必要的监控，这种自愿安排究竟在多大程度上起作用尚不明确。
如果消费者投诉没有通过金融机构内部程序解决，那么经济体有没有一个有效的第三方争议解决机制呢?例如监察专员(ombudsman)或调解中心。
《金融可获性报告2010》调查显示，58%的经济体提供某种形式的监察专员或调解服务。30%有专门的金融监察专员，然而只有21%的经济体由监察专员处理金融案件以及其他消费者保护问题。亚洲经济体的调解服务更为普遍，有超过一半的经济体建立了调解制度，这与总体上只有四分之一甚至更少的经济体设立了调解机构的情况形成鲜明对比。
监察专员、调解中心等机构并不互相排斥，一些经济体由一个以上的第三方机制来解决消费者投诉。萨尔瓦多、巴基斯坦、波兰、南非、中国台湾和韩国设立了金融监察专员机构、一般监察专员机构和调解服务机构以解决金融纠纷。捷克共和国、希腊、意大利、墨西哥和秘鲁则设立了金融监察专员机构和调解服务机构。金融监察专员在高收入国家中更为普遍。57个高收入国家报告称有一个运转良好的金融监察专员机构，与此形成对比的是，低收入国家中只有5%设立了这类机构。
各个国家对第三方争议解决机制的组织安排和资金支持各不相同。在提供支持资金数据的大部分经济体中(63个经济体中有41个)，监察专员机构或类似机构是由政府提供资金的，大部分是在相关政府部门年度财政预算中列支，有时是作为金融监管者财政支出的一部分，比如在以色列、尼泊尔和乌拉圭就是这种情况。在8个经济体中，监察专员机构是由政府和私人部门联合提供资金的。63个经济体中有30个，其争议解决机制是由会员(大部分是服务提供者)或行业协会提供资金的。私人资助争议解决机制可以是自愿的，比如在智利；也可以是法定的，比如在亚美尼亚。
什么是造成投诉的最常见原因呢?调查显示，过高的利率和费率是造成投诉最常见原因。在提供数据的70个经济体中，31个将过高的利率或费率列为造成投诉的最常见原因，有48个将其列在前三位。与信用卡、抵押贷款和自动取款机等特定产品投诉基本处于同一水平。仅有2个经济体将贷款未获批列为投诉最常见原因。
一些经济体报告了造成投诉的其它原因。例如在捷克，最常见的投诉是关于国内支付转账；在芬兰，是存款保险机制运作；在莫桑比克，则是保险投诉和拒付支票的登记；一些经济体将银行员工列为最普遍的投诉对象；在纳米比亚、挪威和匈牙利，投诉最多的是向消费者提供很差的金融建议；在叙利亚和乌干达，则是银行员工粗暴对待顾客。
(一)投诉者是否经常求助于第三方争端解决机构?他们获得支持的情况如何?具有第三方争议解决机制的82个经济体中，有53个经济体提供了第三方机构受理投诉数量的统计。这些监察专员机构或类似机构在操作范围和争议处理方式等方面有很大不同。英国金融监察专员服务局和墨西哥保护金融用户全国委员会都是负责处理涉及金融服务的消费者投诉，这两个机构在去年都收到了大约130000件投诉(平均每千人分别有2.52人和1.76人投诉)。而在美国，美联储的消费者援助中心收到了5000件投诉，该中心是美国若干个争议解决机构之一。在那些刚刚建立监察专员机构或类似机构的经济体中，消费者可能并不知道如何进行投诉或者对该投诉机制心存疑虑。在波兰和保加利亚分别只有9件和5件投诉发生，这连百万分之一的投诉率都不到。在一个运转良好的体系中，随着公众对于争议解决机制有效性的认知和信心的提升，投诉人数很可能会从初始阶段就逐步增加。比如在英国，向金融监察专员服务局投诉的人数在2000年和2009年间增长了五倍。
调查对象被要求提供其处理投诉的数量以及处理结果有利于消费者的案件数量。有30个经济体在这两方面都提供了数据。其中，有67%的经济体，处理结果有利于消费者的案件不到半数。当然，各经济体之间的差异巨大。在新加坡，只有2%的投诉处理结果有利于消费者。但在委内瑞拉，处理结果有利于消费者的案件则达到了97%。
这种类型的国际比较并不能提供很多信息，因为它们可能只是反映现存体系的结构性差异。但在国家层面上，持续追踪投诉数量和由监察专员支持的投诉数量可以作为一个重要的政策工具。在英国、马来西亚、瑞典、西班牙、新加坡、巴基斯坦和加拿大，关于投诉处理的信息是公开的，并在监管者传递政策信息时可以共享。例如，特定金融产品投诉数量或案件激增往往暗示着系统性问题，应采取监管措施。在一些国家，比如巴基斯坦和厄瓜多尔，监管者的职能比较宽泛，可以接收消费者对监察专员的投诉。有效的第三方争议解决机制是消费者保护框架的重要组成部分，尤其是对于那些法律体系脆弱的经济体而言。在34个经济体中，由于没有监察专员机构或类似机构，仅仅依靠法院系统解决有关争议。存在这种情况的经济体很少能够提供关于接收和解决投诉的统计数据。在一些经济体中，由于争议解决机制刚刚建立，可能并不为消费者所知，因此也很少使用。通过公告的形式，进一步为第三争议解决机制建立清晰的法律和监管框架，并提高监控能力和消费者的维权意识，将在很大程度上提高消费者保护体系的综合效能。
(二)消费者保护的区域发展趋势。不同地区的消费者保护框架存在什么差异?正如上文所述，几乎所有经济体都有纸面上的消费者保护法规，有的是详细的金融消费者法规，有的是一般意义上的消费者保护规定。然而在实施消费者保护机制方面却是另外一种情形。
《金融可获性报告2010》测算了各个地区在五个方面的平均值。第一个方面是测算各地区实施公平对待实践方面4项法律要求的平均数量。例如，经测算，南亚经济体平均实施了46%(即4项中实施了1.8项)的公平对待实践。第二个方面是测算每个地区实施13项开户信息披露要求的平均数量。例如，调查显示撒哈拉沙漠南部非洲地区经济体平均实施了37%(即13项中实施了4.8项)的信息披露要求。第三个方面测算各个地区实施13项定期信息披露要求的平均数量。第四个方面测算各个地区至少拥有一个救助机制的经济体的比例。第五个方面测算各个地区设立金融消费者保护机构的经济体比例。
总之，平均来看，高收入国家具有最广泛的消费者保护框架。拉丁美洲经济体紧随其后，特别是在公平对待和救助机制方面。这主要是因为高收入国家的消费者保护框架建立时间比较长，有机会不断加以完善。就公平对待和信息披露要求的覆盖范围而言，撒哈拉沙漠南部非洲地区和南亚经济体的消费者保护框架最不全面。在所有经济体中，只有不到60%有专门机构负责消费者保护工作。
来源：《西部金融》2011年第6期
责任编辑：奇奇