系统重要性金融机构评估标准的构建(上)

摘要：全球金融危机后，基于宏观审慎理念的针对系统重要性金融机构的监管改革被积极推动。本文梳理了触发系统重要性金融机构监管改革的原因，综述系统重要性金融机构相关理论研究和实践的最新进展，研究分析了IMF/BIS/FSB构建的系统重要性金融机构评估标准，并对该标准在我国的应用提出建议。
    关键词：金融风险，系统重要性金融机构，评估，金融监管
    自2009年以来，作为国际金融监管改革的核心推动力量，二十国集团领导人(G20)和金融稳定理事会(FSB)已经充分认识到必须强化对系统重要性金融机构(SIFI)的监管，以确保针对这类机构的监管与其对国际、国内金融体系稳定可能产生的潜在威胁相对称。在此前提下，FSB于2009年10月提出了《降低系统重要性金融机构道德风险的工作计划》，明确了应对金融机构“大而不能倒”问题的总体框架。进而，FSB、IMF、BIS等国际金融组织从SIFIs的定义、判定标准、判定方法、监管主体、监管标准等角度分别对其进行了深入研究并取得了一定的成果。
    与SIFIs并列的重要概念还有系统重要性金融市场和工具(SIMIs)。与SIFIs相比，对市场和工具的系统重要性判定标准的建立受制于各国监管体制的分割以及相关数据信息的缺乏，对此概念及其相关问题的研究目前并不深入，受篇幅所限，本文不对SIMIs展开论述。
    一、SIFIS相关问题的研究和实践进展
    (一)SIFIs目前没有统一规范的定义。G20成员国认为，如果一个机构、市场或者工具的破产或者出现故障而导致大范围的金融服务中止，或者直接影响，或者触发更广泛的传染就可认定。但不同国家的理解有一定差别。一些监管当局关注对金融体系的冲击，另一些监管当局认为对实体经济的最终影响也非常重要。因此，大多数G20成员国都没有对系统重要性给出正式定义。
    而且，考虑到在极端动荡时期，可能会导致更多机构的系统重要性提升，需要对涉及其中的更大范围机构进行稳健性重估，从此角度看，对系统性和非系统性组成的明确区分，可能导致忽视系统性威胁来源的风险。
    但IMF、BIS和FSB仍试图给系统重要性一个更宽泛的定义。认为系统重要性是当金融服务流中断时导致：(1)全部或者部分金融系统瘫痪；(2)对实体经济有严重的潜在负面影响。对该定义需要从以下角度理解：一是强调导致的系统性风险的负外部效应。单个金融机构都有自身的风险管理系统，但每个机构很少关注其风险措施对金融体系的影响，当出现负外部性时，该机构的系统重要性得以体现。二是无论源自金融体系外部的冲击，还是金融体系内部产生的冲击导致的金融服务中断，既包括暂时无法提供某些特定金融服务的情形，也包括获得金融服务的成本大幅增加的情形。三是在金融服务的中断被认为具有系统性时，对实体经济有明显的溢出效应，对实体经济的影响通过对其它商品和服务的供求的影响体现出来，且是在一段较长时间内逐渐体现。
    (二)确立系统重要性金融机构的判断标准和方法。为有效认定系统重要性金融机构的范围，IMF、BIS和FSB共同制订并于2010年发布了《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引》。该指引提出规模、关联性和可替代性三类评估标准。巴塞尔银行监管委员会(BCBS)下设的宏观审慎工作组(MPG)依据这三类标准初步确定了评估系统重要性的指标，主要以总资产(或与GDP的比例)作为规模性指标，以银行间总负债和总资产作为关联性指标，以与非传统银行相关的业务指标(如交易性资产、非利息收入等)、支付结算额、证券交易额及代为管理的资产价值等作为可替代性指标。
    (三)明确系统重要性机构的监管主体。明确监管主体是加强系统重要性金融机构监管的前提。在各国实践中，美国合议版法案提议设立金融服务监督委员会(FSOC)，负责分析识别大型复杂金融机构经营困境或经营失败对金融稳定造成的风险，建议美联储对变得更大、更复杂的金融机构设立更高的监管标准，有权要求对金融稳定造成威胁的非银行金融机构接受美联储监管，有权拆分对金融稳定构成严重威胁的机构。英国新政府则提议进一步强化英格兰银行的宏观审慎管理职能，加强英格兰银行作为系统性金融风险防范者的职责。欧盟委员会《欧洲金融监管》报告提出成立欧洲系统性风险委员会(ESRC)，负责监测、预警欧盟金融市场的系统性风险因素，在必要情况下提出应对建议。
    (四)扩大监管范围，加强日常监管。BCBS主张对系统重要性银行实施更加严格的监管措施，包括分配更多和更专业的监管资源，扩展监管边界，将整个机构的各类综合性因素都纳入监管并实施现场检查，适当增加检查次数，加强趋势分析、风险评估等非现场监管，发现问题时及早介入纠正。各国改革方案普遍强调扩大监管范围，将所有具有重要影响的机构都作为系统重要性金融机构纳入监管范围。美国合议版法案将美联储的监管范围拓展至所有对金融稳定有影响的金融机构，包括经FSOC认定的非银行金融机构，要求大型对冲基金和私募股权基金接受联邦机构监管，向美国证券交易委员会(SEC)登记并报告交易和资产组合情况。英国《改革金融市场》白皮书强调对影响整个银行体系稳定性的表外工具视同表内工具加以监管，将对冲基金纳入监管范围，采取限制影响的监管措施。欧盟委员会主张将所有存在系统性风险隐患的机构都纳入监管范围，尤其应加强对“影子银行”的检查和监督，对冲基金应履行注册和信息披露义务，并接受对其战略、杠杆率及投资活动的监测。
    (五)限制规模和经营范围，降低机构复杂性。一些国家的金融改革方案提出限制“大而不能倒”金融机构的规模和经营范围。FSB建议禁止银行开展高风险自营业务，对总体业务链条和跨境业务结构进行适当控制，简化组织架构，在集团范围内限制或禁止未受监管的业务。BCBS建议对系统重要性银行限制存款规模、限制国外子公司拓展分支机构等。国际保险监督联合会(1AIS)提出对系统重要性保险集团组织结构的复杂程度进行限制。美国合议版法案授权FSOC在必要时可以直接拆分那些威胁金融稳定的大型复杂金融机构，原则禁止大型金融机构的自营业务，银行投资对冲基金和私募股权基金的规模不得超过基金资本的3%，也不得超过银行一级资本的3%。
    (六)对系统重要性金融机构施加更严格的资本、流动性和杠杆率等审慎监管要求。根据FSB的提议，BCBS建议各国以“约束性相机抉择”(constrained discretion)为原则，强化对系统重要性金融机构的监管。即各国根据实际，选择使用政策工具，并依据有关因素(如可处置性)决定政策实施力度，但政策工具应在确定的范围内加以选择，并按全球统一标准实施。
    一般地，对系统重要性银行提出了更严格的资本要求，包括：(1)超额资本要求。按系统重要性水平高低，在二级资本框架下对系统重要性银行提高最低资本比例要求；(2)优化资本构成。提高对监管资本质量的要求，如资本或其他资本工具(如应急资本)必须能够在持续经营条件下吸收损失；(3)交易账户的资本要求。在交易账户头寸、交易对手信用风险、对银行同业的贷款业务等方面提出更高资本要求；(4)风险暴露的资本要求。对于银行从事使系统重要性提高的经营活动或风险业务直接提高资本要求。
    此外，BCBS还在研究制定超额流动性、杠杆率、限制大额风险暴露以及更严格的公司治理等其他额外监管措施。超额流动性方面，在一般银行的流动性覆盖率(LCR=高流动性资产/30天净现金流出)应高于100%的基础上，对系统重要性银行施加乘数要求。此外，制订杠杆率要求作为资本充足率要求的补充，以弥补资本充足率要求存在的不足。在大额风险暴露方面，从资产方衡量系统重要性银行对单一(或关联)客户的风险暴露集中度，该集中度不得超过监管资本的一定比例，并在达到一个更低比例时要向监管机构报告。
    美国合议版法案授权FSOC可以向美联储建议对系统重要性金融机构的资本、杠杆率、流动性、风险管理及其他方面施行更严格的监管标准。英国提出显著提高大型复杂银行交易性账户的资本要求，着重监管流动性风险，重设薪酬评价体系，在利润计算中区分不同风险状况的经营活动等。欧盟委员会要求银行增加不同时期在险价值(VaR)的额外资本缓冲，提高证券化业务风险敞口的资本要求，强化流动性风险管理和加强信息披露。强化资本为主的额外监管要求，增强机构抗风险能力。
    二、SIFIs的评估标准构建
    
    目前，《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引》中提出的SIFIs评估标准虽然并不完善，仍需要进一步细化明确，但基本框架已经得到主要经济体监管当局的认可，并根据各自实际积极进行本土化改良。
    构建SIFIs的评估标准综合考虑了直接和间接两个影响渠道并通过指标加以体现。在规模、可替代性和关联性三个主要指标中，规模和可替代性是从直接影响的角度衡量的，间接影响的大小依关联性的强度而定。制定标准者对各主要经济体专门进行了问卷调查，从结果看，规模和关联性最普遍被用于标准制定中。这些标准的重要性也被近期的金融危机所证实。
    (一)IMF/BIS/FSB提出的评估标准。规模：单个机构对金融体系的重要性，一般与它能给系统提供的金融服务数量成正比。因此，一个机构遭受压力或失败时可能带给系统的影响，一般被广泛接受并作为系统重要性评估的一个关键因素。机构资产负债表内和表外风险暴露的规模、参与交易的规模、库存或者管理的资产规模，从不同角度表明其客户资金匮乏的程度、它与其它机构的业务可能中断的程度、它的交易对手可能面临的损失程度。
    如果从机构相互联系构成的金融网络角度看，规模标准显得更加重要。另外，机构特定的业务模式和组织结构对规模标准的影响也非常明显，当机构非常复杂时，规模可能是最重要的系统性因素。而资本状态良好、具有传统保守的商业模式、较低杠杆率以及较低风险暴露的大型机构，反而可能成为危机中金融稳定的支撑，如此次国际金融危机中的中国银行业。
    规模标准的另一个微妙的角度，是需要考虑可能存在这样一类机构，分机构看规模都比较小，但因为它们可能在经营模式、关联资产或者负债的风险暴露、风险管理方法等某些方面十分类似，易于在同一时间点同时陷入困境，或者在面对危机时有十分类似的行为反应，这一类机构总体规模十分显著，所以也应认为其具有系统重要性。
    可替代性：单个机构处于危机状态时，其所处金融体系的其它部分难以提供相同或者相近的金融服务以保证金融服务不至于中断，那么该机构的系统重要性将增加。在现实中，一些机构在经济中发挥的主要作用短期内确实难以替代，其具有系统重要性不是因为其它机构对其的金融风险暴露，而是因为金融市场参与者依赖其持续提供重要的专业性服务。例如，承担提供清算、交易的支付和结算或者保管服务等系统重要性基础设施服务的机构。当提供的服务数量巨大，或者提供了金融机构间联系的关键环节时，有限的可替代性甚至无替代性，将是系统性风险需要非常关注的因素。
    关联性：因为机构经营中的契约性联系网络，导致一个机构陷入财务困境时，引发另一个机构财务困境的可能性。这种连锁反应对资产负债表的资金供给方和资金需求方同时产生作用。联系的规模越大(贷款方和客户的数量越大)，引发对客户和(或者)借贷者的溢出效应的潜在性越高。此外，单家机构的风险暴露规模越大，潜在效应越是被放大。在一个体系网络内关联的复杂性，以及当一个系统的核心因素遭受压力时的信心因素，都增加了压力情况下参与者的不确定性，进而增加系统性风险发生的可能。
    在上述三类总体标准的基础上，BCBS提出了对各国监管机构具有较高普适性的SIFIs评估分类指标(见表1)。
    

责任编辑：何容