优化地方政府融资平台 推动甘肃经济转型跨越发展

我国为遏制国际金融危机影响，促进国内经济尽快稳定发展，出台了一系列扩大内需、促进经济增长的政策。为配合经济刺激方案的实施，充分发挥金融的现代经济“核心”作用，中央各部门和各地方政府纷纷鼓励加大信贷投放力度，支持地方经济发展，并“支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。在此背景下，甘肃省各级政府融资平台作用日渐突出，吸引了大量的信贷资金，这一方面实现了资金集聚，促进各地基础设施和公用事业的快速建设和发展，对于促进地区经济发展起到了较大的作用；另一方面在各级政府融资平台发展过程中也存在一些亟待解决的问题。因此，甘肃省有必要加快金融改革与发展，进一步推动和促进甘肃省政府融资平台建设，促进金融更好地服务我省科学发展、转型跨越、民族团结、富民兴陇的宏伟大业。
    甘肃省发展政府融资平台的必要性与紧迫性
    (一)面临政策环境支持的机遇
    
    目前，甘肃金融改革发展面临的政策机遇十分难得，必须准确把握、抓住用好。国家深入实施西部大开发战略的决定，国家支持甘肃加快发展的政策文件，以及中央支持藏区和革命老区加快发展的政策措施，都明确提出加快金融业发展和加大金融支持力度的内容，金融发展政策导向明确。“十二五”期间甘肃省将实施一系列重大项目，总投资量达3万亿元以上，项目类型多样，投资空间巨大。近年来随着经济的发展，社会富余资金不断增加，群众储蓄能力和投资意愿会进一步增强，社会资金充裕。总体而言，甘肃省金融业迎来了加快发展的重要机遇期和黄金发展期。
    (二)城市化进程缓慢
    
    改革开放以来，随着甘肃经济社会的快速发展，城市规模不断扩大和城市化水平不断提高，甘肃城市基础设施建设不断加强，对国民经济和社会发展的推动作用越来越明显。但是，与发达地区乃至全国相比，甘肃城市化进程明显滞后，城市设施落后，制约着甘肃社会经济的进一步发展。例如从人均住宅建筑面积、城市燃气普及率、人均拥有道路面积、人均公共绿地面积等指标来看，甘肃的城市设施水平明显低于东部地区乃至全国平均水平。为此，甘肃经济要实现跨越式发展，需要加快城市化进程，改善城市基础设施。由于城市设施具有公共产品的特性，城市建设项目投资需要依托政府进行。
    (三)生态环境脆弱
    
    甘肃省位居长江、黄河上游，地处青藏、黄土、内蒙古三大高原交汇地带，也是西北干旱区、青藏高原区和东部季风区等三大自然区域的交汇部位，自然条件严酷，生态环境极其脆弱，由于各种自然和人为原因，生态环境恶化的趋势进一步加剧，加大了甘肃省生态环境保护和建设的难度。在经济社会发展过程中“统筹人与自然”、实现人与自然的和谐、建设环境友好型社会的任务非常艰巨，这就进一步要求政府加大生态环境保护的投资力度。
    (四)交通、水利、电力基础设施薄弱
    
    从甘肃经济发展需求对交通水利电力设施的需求来看，交通、水利电力基础设施仍然薄弱，具体表现在：一是交通运输网规模偏小，覆盖面偏低，综合运输能力严重不足。二是水利设施方面，城乡水源工程建设滞后，工程性缺水问题普遍存在；河道治理、山洪灾害防治等防洪减灾工程体系十分薄弱，抗洪减灾能力亟需加强，农田水利设施不足，节水农业发展缓慢，水资源利用效率较低。
    (五)政府主导公共投资，民间资本投资发展滞后
    
    公共投资建设项目是维持社会生产和生活的基础，是支撑城乡健康运行的命脉，对经济社会的可持续发展，促进和谐社会构建起着重要作用。长期以来，我国各级政府主导着各类公共项目的投资建设，而民间资本投资明显不足。据世界银行2007年的一份发展报告记录，在地方政府负担基础设施部分，发达国家平均为35%，发展中国家平均是13%左右，而我国的地方政府承担了超过一半的责任。对于深处内陆、经济落后的甘肃而言，更是如此。
    (六)各级政府财力不足，公共投资资金短缺
    
    甘肃省地处西部，农业基础薄弱，工业以矿产资源开发和原材料初级加工为主，经济效益低下。虽然分税制实施以来，其财政收入随本地区经济发展而显著增加，但是，财政收入的平均增长速度却远远低于财政支出的增长速度，财政收支差额不断扩大，财政能力低下。全省财政收支差额从1994年的9.8亿元扩大到2009年的642.3亿元，增加了66倍，但总额与全国和陕西、宁夏等相比仍显不足。市级以下政府财政更是困难，公共投资建设资金严重短缺。可见，要实现甘肃省“十二五”的既定目标，仅靠国家补助和省级财政难以为继，只能加大政府融资平台融资力度，多渠道筹措资金，弥补公共投资项目建设资源金不足。
    甘肃省政府融资平台基本情况及存在问题
    (一)甘肃省政府融资平台现状
    
    截至2010年11月，甘肃省共有地方政府融资平台118家，其中省级平台6家、市级平台34家、县级平台78家。经过多年的发展，甘肃省各类政府融资平台初步形成了以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅的融资结构。省级融资平台是信贷融资主体，市县级平台信贷规模较小。贷款以政策性贷款为主，商业贷款为辅。贷款主要投向城市建设投资类平台和交通运输类平台，其他领域投向较少。贷款损失较少，风险可控。
    (二)甘肃省政府融资平台发展过程中存在的主要问题
    
    1.出资不实和主体定位模糊。
    甘肃省一些地方政府融资平台公司在设立之初就表现出出资不实的问题。据调查，一些机关法人性质的平台存在资本金没有同比例到位或不真实的问题，例如将一笔资金来回周转，用作几个平台的注册资本金，甚至将融资平台关联获取的银行贷款挪用做资本金。此外，全省各类政府融资平台实质上成为政府或政府职能部门的附属机构，基本上不具备独立处理公司财产和经营决策的权力，行政化倾向严重；许多平台的主要负责人具有行政职级，或者直接由政府或相关部门领导兼任，造成了地方政府融资平台公司既不像公司、企业，又不像政府机关，主体定位模糊。
    2.盲目多头融资，过度负债问题突出。
    由于存在信息不对称，金融机构很难根据融资平台公司自身情况对其进行风险评估，而是基于地方政府财政收支情况进行是否提供融资的决策。虽然银行可以控制自身对地方政府融资平台的融资总量，但却无法控制同业金融机构对融资平台公司的信贷投放，而且部分银行将平台贷款信息视为争取优质大户的利器，与其他行之间缺乏必要的信息共享机制和合作机制，银行间盲目竞争导致对平台多头授信，这样地方政府融资平台公司可以方便地通过多头融资扩大其资金来源。地方政府融资平台最大限度利用杠杆扩大融资规模，导致了自身过度负债的问题。
    3.资金使用违规，融资风险不断累积。
    一些地方政府融资平台公司取得融资后，再层层转拨下属公司或项目使用，平台公司对贷款项目不能完全参与管理，甚至承贷主体和资金使用者、金融机构和审计、监管部门对融资平台公司的资金流向和使用都很难监管，管控贷款使用缺乏法律依据，导致资金挪用风险加大。同时，为了发展地方经济，各平台通过银行融入了大量的资金，但由于资金主要用于没有收益的公益性项目或者收益较少的准公益项目，还款现金流存在不确定性，还款难度不断加大；随着借贷规模的不断扩大和偿债高峰的到来，所隐含的巨大风险都在逐步积累。
    规范和完善甘肃省政府融资平台的建议
    (一)积极进行制度创新，创造良好的宏观制度环境
    
    中央政府应结合目前我国各级地方政府发展的实际，一是改革现行的财税体制，加大对甘肃财政转移支付力度，解决甘肃地方政府收入的结构矛盾，缓解各级地方政府财力薄弱的问题；二是完善相关法律法规，拓宽地方政府融资渠道。中央政府应该抓住时机，对现行法律进行修改，以适应国内融资的现状。在相关法律法规完善的背景下，中央政府要积极鼓励各级地方政府进行债券融资以拓宽融资渠道，改变过度依赖商业银行贷款的方式。
    (二)各级地方政府理清自身与融资平台的关系，规范和引导政府融资平台发展
    
    1.按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)文件精神，坚决做好融资平台的规范和清理工作。
    在响应国家和省委、省政府相关政策的背景下，各级政府融资平台尤其是省级以下市、县平台发展呈泛滥态势，高达78家，许多县级融资平台经营不规范，盈利能力弱。为此，要区别对待，做好治理地方政府融资平台工作。一是政府要对现有平台进行整合，把平台建设层级定在省级和地市级政府以上，对经济基础较好、确有财力的一些县级政府要经过核准实行部分开放；二是要严格按照国发[2010]19号文件对现有各类平台进行集中清理规范；三是在清理过程中，地方政府要准确定位角色，要彻底理清政府与融资平台的关系，避免出现政企不分、权责错位的现象。
    2.合理确定政府融资平台融资规模，建立健全偿债机制。
    甘肃省各级政府首先要根据负债率、贷款债务率及偿债率“三率”上限指标以及政府融资平台自身承受能力，合理确定其融资规模，确定债务警戒线，在地方财政与融资平台之间设立“防火墙”，防止过度负债和偿债期集中给地方财政带来风险。其次，地方政府应当统筹安排本地区综合财力，协调安排财政偿还平台债务计划，制定完备的还本付息计划安排，并加强日常的监测检查。此外，各级地方政府要科学测算，由市县财政部门会同国土、审计等部门，对全市县政府偿债能力进行科学测算，统筹安排不同时期的偿债资金来源，合理设置债务偿还周期，确保政府融资平台实现“借得来，用得好，管得住，还得起”的良性循环机制。
    3.充实政府融资平台资本金，增强融资平台造血功能。
    甘肃省各级地方政府要确保融资平台项目资本金足额到位，资本金来源合规、合法，地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司，不得将银行信贷资金、向股东借款、通过发行信托计划或理财产品筹集的资金作为项目资本金，注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金，融资公司相互之间不得担保，项目建设期间，不得抽逃挪用资本金。通过股权划转或增资扩股等方式将优质地方国有企业股权、矿山等相关资源和企业分散的城市优质资源整合到融资平台，将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司，引入民间资本，不断扩大资产规模、现金流量，推动融资平台的融资行为市场化，确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。同时，要积极构建各级财政制度化、可持续的向平台公司注资机制。
    4.提高融资平台信息披露透明度，解决信息不对称的问题。
    建立由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，研究加强监测的相关措施和办法，负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向金融机构通报；此外，各级政府应从与银行建立持续合作关系的大局出发，将一些对银行防范贷款风险有益的信息及时通报给银行，帮助银行不断提高金融产品的管理水平，避免融资平台充当“第二银行”的角色，同时要督促辖内各融资平台加大信息发布力度，相关信息及时公开披露，推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。
    (三)商业银行加强平台贷款监控管理，控制贷款风险
    
    1.控制信贷融资规模，防止系统性金融风险。
    随着地方政府融资平台信贷融资规模扩大和货币政策逐渐收紧，项目发生流动性危机的概率增加，地方政府很容易发生支付危机；而持续增加信贷供应，则使得通货膨胀压力不断加大，影响宏观金融稳定。因此，各家银行都应当根据地方政府可承受的还本付息能力，结合财政收入增长和产业结构调整等因素，扣减各家地方政府投融资平台在其他商业银行的债务(包括计划新增债务)，计算出银行可给予该地方政府各家融资平台授信量之和的上限，确定相应的融资数额，融资总量应以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限。
    2.强化信贷审慎管理规定，有效防范贷款风险。
    首先，各商业银行要贯彻落实信贷审慎管理规定，落实向融资平台公司新发放贷款要直接对应项目的要求，金融机构要善于找准服务地方与自身发展的节点，特别是在甘肃当前发展的重点领域、制约发展的关键领域、未来发展的潜力领域，确保项目合规性、贷款管理、还款来源、抵押担保符合发贷条件。其次，要加强资金监管，按照计划、预算、建设程序、工程进度拨付资金，并严格坚持季度督查、半年检查、年终考核制度，发现问题及时整改、完善，确保银行贷款资金专款专用。再次，对所有贷款项目，严格执行工程建设招投标制、项目法人责任制、项目合同制、工程监理制等“五项制度”，加强工程监理和竣工决算审计，严格执行工程质量终身负责制，提高贷款资金使用效益。
    3.建立银行间信息沟通机制，共同防范贷款风险。
    积极探索采用银团贷款方式，降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时，参加贷款银行间应加强沟通协作，从不同渠道收集融资平息信息，提高信息透明度，形成信息共享、风险共担的分摊机制。
    4.创新风险分散工具，化解银行贷款风险。
    商业银行应创新风险分散工具，探索对融资平台的存量贷款进行证券化，借助于债券市场来分解巨大的存量问题。一方面，商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外，化解自身的贷款风险；另一方面，当前情况下资产证券化是保持并提高核心资本充足率的一项重要措施，既有助于提升银行资本充足率水平，又从总体上化解由于中长期贷款引发的流动性风险。
    (四)各级政府融资平台完善公司治理，加强内部风险控制
    
    1.建立现代企业制度，理顺自身与政府的关系。
    地方融资平台作为现代化公司，一方面要严格按照《公司法》规定，完整地履行登记注册等手续，成为具有独立承担“民事责任能力的法人”；另一方面，要按照现代公司治理结构建立集中管理、协调控制、相互制约、高效运营的法人治理结构。同时，地方政府融资平台要进一步明确自身与地方政府之间的产权关系，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度来进行运营。具体而言，在经营管理上，平台公司要建立专业的经营层队伍和经营部门，采用市场化的经营理念，在市场竞争中形成自己的核心竞争力。
    2.加强财务风险和经营风险管理，完善内控机制。
    在财务风险管理方面，要建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系，把融资平台的财务风险作为研究对象，对其发生、发展进行全程监控；对每项存在风险的财务活动实行责任制，明确主要的风险承担者，给予其相应的财务活动权力，确立其应当承担的责任和应得到的风险报酬，并进行严格的考核兑现；可利用合同条款约束防范和化解财务风险。在控制投资融资经营风险方面，则要完善投融资决策程序，任何重大决策均应进行科学认证，由专业人士及早甄别防范投资经营风险，重大投资融资决策需经管理层及最高决策层集体研究通过，减少盲目服从政府行政命令而给投资融资带来的风险。
    (五)做大做强各级地方融资平台，服务好甘肃地方经济
    
    甘肃省各级政府要坚持用改革发展的办法解决好政府性债务问题，继续推进政府投融资体制改革，在文化产业等重点领域推动组建规范化、市场化运作的融资主体。各级平台公司在地方政府的支持下，要集中优势资源，整合政府融资平台，减少融资平台尤其是县级平台数量，通过股权划转或增资扩股等方式将优质地方国有企业股权、矿山等相关资源和企业分散的城市优质资源吸收到融资平台，将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目争取划拨到融资平台公司，做大做强平台，形成规模优势，这样不仅有利于增强融资平台在融资过程中的谈判实力，降低融资成本，而且有利于加强政府监管，控制债务规模。
    参考文献：
    [1]王晓曦，我国政府融资平台的制度缺陷和风险机理研究[J].财政研究,2010(6)
    [2]曹红辉，地方融资平台:风险成因与治理[J].财政研究,2010(10)
    [3]巴曙松，地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融,2009(9)
    [4]陈柳钦，规范地方政府融资平台发展的思考[J].地方财政研究,2010(11)
    [5]曹大伟，关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考[J].商业研究.2011(4)
    [6]祝志勇，高扬志.财政压力与官员政绩的牵扯:细究地方政府投融资平台[J].改革,2010(12)
    [7]郭鲜林，地方政府投融资平台的双重性质及信用风险管理研究[D].西南财经大学硕士论文,2009
    （作者系兰州商学院金融学院院长）