德国担保业监管及启示

担保业有狭义与广义之分，担保业主体也同样存在狭义与广义之分。狭义的担保业主体，由专业经营担保业务的机构组成，而广义的担保业主体则涵盖了一切开展担保业务的具体机构。与我国存在大量专业经营担保业务的机构(即狭义的担保业主体)不同，德国狭义上的担保业主体不多，担保银行是德国狭义担保业的核心主体。德国担保业经过近60年的发展，已经较为成熟。虽然机构数量及资本规模均不大，但在监管部门的有效管理之下，行业整体运行平稳，取得了较为显著的经济及社会效益。同时，德国担保业的一些特有制度及运行现状，也给我国融资性担保业的发展提供了有益的启示。
    德国担保银行基本情况
    目前，德国从事中小企业融资性担保业务的机构主要为联邦各州政府成立的担保银行。德国担保银行的产生可以追溯到1954年。当年，德国在原西德各州采纳行会(特别是手工业行会)的建议，建立了担保银行。1991年后，其又在联邦新州建立了同样的机构。目前，德国每州均至少拥有一家担保银行。担保银行既不吸收存款，也不发放贷款，其主要业务是提供担保服务，在公司性质上属于有限责任公司，但其实际地位如同银行。而且，担保银行通常与商业银行合作开展业务。造成这种业务分工的原因在于，按照德国银行法和贷款机构法的规定，提供担保是银行的业务之一。同时，作为一种资金密集型的金融行业，担保银行提供担保必须有相应的资本金做保证。
    担保银行的最高权力机构是公司股东大会，其具体职责包括决定公司章程、年度结算报告以及最终审计报告，并选举产生管理委员会(董事会)。管理委员会负责检查公司的经营政策，监督公司管理层，并选举产生担保资金的审查批准委员会。担保资金审查批准委员会的任务主要是确认、审查和批准所有担保方案。
    由于担保银行承担的风险比一般的商业银行大，作为风险控制的重要手段，德国担保银行会对拟承保的企业进行信用评级，由此获得企业的全面信用信息。评级的重点是考察企业财务状况和未来发展方向，具体考察内容不仅包括企业的财务与收益状况，还包括企业管理水平、担保合同存续期间、企业战略发展方向、市场策略以及与银行业金融机构的合作关系等。同时，根据评估结果，担保银行还会对不同客户的历史信用记录及抵押等级进行提示和警报。
    通常，德国担保银行分担中小企业贷款风险的比例为：一笔贷款的风险由贷款银行自行承担20%，由担保银行承担80%。在担保银行承担的这80%的贷款风险中，联邦政府提供的再担保占31.2%，担保风险承担比例为39%；州政府提供的再担保占20.8%，担保风险承担比例为26%；担保银行自身实际仅承担28%的风险，担保风险承担比例为35%。
    德国担保银行还形成了较为完善的风险补偿机制。担保银行的损失率一般被要求控制在3%以下。如果其损失率超过3%，则通常采取下述办法加以补救:一是提高担保费率；二是请求政府提高损失承担比率；三是请求投资人增资。
    德国联邦政府出台了多项税收优惠政策扶持担保银行的发展。由于担保银行的政策性背景，为保护和扶持担保银行的发展，政府规定只要担保银行的新增利润仍用于担保业务，则担保银行不需要交纳任何税费。同时，德国联邦政府还通过贷款对担保银行提供长期低息资金支持。
    德国担保业监管框架
    德国担保业的监管部门为德国联邦金融监管局(BaFin)。该机构成立于2002年5月，对银行业、金融机构、保险公司及有价证券交易商进行监管。德国联邦金融监管局作为依法设立的独立机构，同时接受联邦财政部的指导。它的监管经费由受其监管的机构和企业交纳，因此其也独立于联邦预算之外。
    联邦金融监管局的首要目标，是确保德国金融体系稳定、完整和正常运转，确保银行客户、保险公司投保人以及投资者对德国金融体系的信任。截至2011年3月，联邦金融监管局负责监管全国1900余家银行、700多家金融服务机构、约600家保险公司、6000余家国内投资基金以及超过70家资产管理公司。
    联邦金融监管局的监管理事会(Directorate)下辖银行业、保险业和证券业/资产管理三个不同的监管总局。三个监管总局设有若干独立部门，其中银行业监管总局负责许可、撤销和限制信贷、担保及金融服务机构；对信贷及金融服务机构的偿付能力进行监管；对银行业的风险进行管理。同时，联邦金融监管局还设有四个跨领域部门，从而实现了监管职能从单一到多元领域的拓展。
    依据德国金融法，作为联邦财政部下属的联邦机构，联邦金融监管局接受联邦财政部的指令，并监督银行系统对金融法的遵守执行情况。其有权采取关闭银行的必要措施，并因此与德国联邦银行开展紧密合作。同时，其负责向金融信贷机构颁发经营许可证。
    另外，德国联邦政府对参与企业融资的金融机构在以下四个层面实行制度性监管：一是由独立的审计师审核银行的年终决算；二是由参与促进融资过程的银行监事会、管理委员会(董事会)和股东大会进行内部检查和监督；三是由联邦金融监管局依据金融法对金融信贷业实行全行业监管；四是由联邦审计总署代表联邦政府实行最高监管。
    德国没有单独调整担保业的法律，相关规定散见于德国基本法、金融法以及《德国民法典》《德国商法典》等相关法律中。根据德国基本法，联邦审计总署负责审核担保银行业务中与国家财政预算相关的经营管理行为。德国金融法则对监管机构的监管职权及监管手段进行了详尽的规定。《德国民法典》对担保行为本身进行规定，而《德国商法典》则规定了公司(含担保机构)结构、股东权利等相应内容。
    对我国的启示
    建立融资性担保业相关评价体系，进而推进机构信息化建设，是促进我国融资性担保业规范发展的重要手段。信用是融资性担保业可持续发展的基础和关键。德国担保银行开展受保企业信用评级的做法值得借鉴。其不仅可以使目前饱受盈利不足困扰的我国融资性担保机构形成稳定的客户群体，还可对机构自身的风险控制起到积极作用，更可以加速担保机构自身的信息化进程。笔者认为，具体做法可以包括以下两项：一是由监管部门建立对受保企业的信用评级体系，进而建立针对融资性担保机构的评价体系。目前，我国银行业机构的企业评价体系大都是针对大型企业，因此融资性担保监管部门可以借鉴德国的信用评级方法，制定针对我国小微企业的信用评价体系和相关制度安排。在小微企业评价体系的基础上，进一步建立针对融资性担保机构的评价体系，依法规范其担保行为，从而为规范整个行业以及为今后的分类监管，提供坚实的数据基础。二是推进担保机构信息化建设。可以首先选择一批实力较强、经营较为规范的担保机构进行试点，研究和开发担保机构管理信息系统，以及担保机构间的信息交流系统。
    探索并建立符合我国国情的担保机构风险分担机制。德国担保银行实际承担风险的比例仅为28%，企业信贷风险分别由联邦政府、州政府和商业银行等多方承担。而目前我国大部分担保机构还无法实现与银行分担风险。要在我国现行体制下，形成较为完善的融资性担保机构风险分担机制，笔者认为可以从以下两方面着手：一是加快推进我国再担保机构发展。目前我国大部分省份已形成省、市、县三层融资性担保体系，但开展再担保业务的省只是少数。因此，可以首先出台关于促进再担保机构发展的制度安排，同时加快以省(自治区、直辖市)为单位设立融资性再担保机构。通过完善的再担保体系来控制和分散整个担保体系业务风险，发挥其引导性、鼓励性和补偿性作用，提升和扩大担保机构的担保能力及抗风险能力。二是进一步完善银担合作机制，研究融资性担保机构与商业银行的风险共担机制。银行分担一定的风险，有利于对贷款担保项目的审慎性审查，减少银行向担保机构不负责任推荐高风险客户的可能，并有利于在损失追偿上发挥银行和担保机构的协同效应。
    完善扶持资金以及税收优惠等行业扶持政策，是对融资性担保业健康发展的重要支撑。融资性担保业风险高、收益低，需要政府给予必要支持。德国联邦政府和州政府，每年会给予担保业相当数量的资金支持。应针对服务中小企业的融资性担保业务设立专项扶持基金，对每笔为中小企业和“三农”提供的融资担保业务进行风险补偿。同时建立考核奖惩机制，根据风险管控水平、服务效果进行奖励，实现扶持与监管的相互协调和有效衔接。同时，德国政府在税费方面也给予担保机构大量优惠，对于其降低成本，提高自身盈利能力，具有十分积极的意义。因此，为进一步改善融资性担保机构自身的商业可持续性，笔者认为国家应尽快出台相应制度安排，使为中小企业、“三农”等重点支持领域提供担保服务的融资性担保机构可以享受一定的税收减免政策，并推动准备金税前扣除优惠政策的常规化、制度化。
    以规范与发展并重的理念引导融资性担保业健康发展，充分发挥对中小企业的支持作用。从行业发展历程来看，伴随着市场机制的成熟和社会信用体系的不断完善，德国的担保业整体运行平稳。虽然市场从业机构数量大幅减少，但行业整体风险可控，对德国经济特别是中小企业的发展，起到了重要的支持作用。与之相比，我国目前正处于经济转型期，社会信用体系和市场机制都还在建设和发展阶段。在这样特定的背景下，我国融资性担保业的监管与发展在适当借鉴发达国家经验的基础上，更应立足本国实践，特别是要秉承规范与发展并重的理念推进相关建设：一方面在政策的制定上应立足实际，充分发挥市场调节作用，不过多地通过行政手段设限，同时加大推进扶持政策和环境建设的力度；另一方面，监管部门还应将防范风险放在首位。在经济逐渐转为下行周期时，我国融资性担保业的风险隐患将会逐渐水落石出。因此，笔者认为，监管部门应当在全面摸清当前融资性担保业风险底数的基础上，密切关注机构变相挪用保证金、截留和占用客户贷款、资本金管理和使用中的违规违法情况，以及风险集中度和关联交易、公司治理、内部控制与风险管理等方面存在的问题，着力加以规范，重塑市场形象，提振市场信心，提高担保质量和抵御市场风险的能力，促进融资性担保业规范发展。
    （作者单位： 中国银监会融资担保部）