构建合理的金融消费者权益保护机制

在我国，最近十年来，关于银行业收费行为出现了两次广泛的舆论讨论。第一次是2002年3月美国花旗银行上海分行的收费行为所引发，该行的收费行为不仅导致储户起诉该行，而且带动国内其他银行纷纷跟进、实施收费；第二次是2010年以后由银行业普遍扩大收费范围和提高收费标准所引发。经过第一次讨论，中国银监会和国家发改委于2003年6月颁布《商业银行服务价格管理暂行办法》，在此次大讨论中，中国银监会于2012年1月颁布《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》。两次舆论的焦点都集中在银行，认为银行的收费不合理、存在“乱收费”行为；两次监管的目的均在于构建合理的银行收费制度，引导、规范银行收费行为，以保护金融消费者权益，促进银行业健康发展。在这一背景下，构建合理的银行收费制度，切实保护金融消费者权益，既是开发与利用金融消费资源的内在需要，也是银行业科学发展的必然需要。
    银行收费纷争的根源
    消费习惯与消费观念上的错觉
    在我国加入WTO前，银行业相对封闭、未与国际接轨，针对居民的存、贷、汇、兑等基本金融服务基本上都是廉价的，甚至是免费的，引导广大居民形成了免费、廉价的金融消费观念和消费习惯，成熟的金融消费与服务收费的观念和意识在我国并没有形成。加入WTO后，随着外资银行的大量涌入，国际上通行的银行服务收费模式引入我国，对我国广大储户和企业的传统观念形成巨大冲击。最为典型的是2002年3月花旗银行的储户因为花旗银行开户收费而起诉花旗银行。这一诉讼事件引发广泛而深入的舆论讨论，直接促成国内居民形成了金融消费要付费这一金融消费观念，付费消费成为国内金融消费的常态。始于2002年的第一次社会舆论讨论，仅仅解决了消费观念、消费习惯与国际不接轨的问题，老百姓基本接受了付费消费的金融消费观念。
    银行和储户之间的信息不对称，银行拥有决定优势的市场地位
    然而，2010年以来银行“乱收费”的社会舆论，显著不同于2002年开始的舆论讨论。新一轮的舆论矛头直指金融服务不透明、质量不高，存在过多的“霸王”服务条款。事实上，银行收费项目繁多且不透明的“乱收费”现象，并不是我国独有，这是一个世界性难题，直至现在的很多发达国家和地区都普遍存在这一现象。出现这种现象的根源在于银行和储户之间的信息不对称。
    来自美国官方和民间的两份调查报告均显示，即使在法规相对健全、监管体系相对完善的美国，由于银行和储户之间天然存在信息不对称，银行以优势的市场地位向消费者提供不透明、质量不高的金融服务，导致大量的消费投诉。而在法律法规、监管体系相对不完善的我国，这种现象更是屡见不鲜。自2010年初以来，大量的新闻报道反映银行收费项目繁多、收费不透明、任意提高收费价格。对此，中国银监会发布俗称为“七不准、四公开”的通知，要求银行必须公开收费项目及其价格。
    银行的企业化与外部监管驱动银行收入收益结构的多元化
    如果以2005年10月27日建设银行在香港联交所成功上市为分水岭，在此之后，我国银行业进入了新的发展阶段——银行成为竞争性企业，银行的商业化、市场化程度越来越高。到2010年7月15日农业银行在上海证券交易所成功上市，五大国有银行、十二家全国性股份制银行全部实现股票上市。居于市场主导地位的大中型股份制银行，一方面，它们作为上市公司，市场化的盈利动机得到彰显。另一方面，它们必然面临着资本市场的估值压力，驱动银行获取持续增长的更高收益。内部的盈利动机和外部的估值压力，都驱使银行管理层朝向边际收益最高的方向配置资源。因此，市场化程度不断提高的银行，通过扩大金融服务的范围和服务质量、增加非利息收入，是银行管理层的必然选择。
    与此同时，自2002年初开始，我国部分银行开始试点实施“巴塞尔协议Ⅱ”。到2010年，大中型股份制银行全面实施了以满足“巴塞尔协议Ⅱ”要求为目标的发展转型，建立了以节约资本耗费为导向的经营模式，驱动银行积极发展低资本耗费的业务。在当前国内银行的各类业务中，由于传统的信贷业务资本耗费高，但向金融消费者提供金融服务并收取费用却是低资本耗费的业务。因此，随着银行业转型发展的深入，金融产品创新与金融服务创新的步伐加快，金融服务的范围和能力显著提升，金融服务的技术含量和服务质量显著增强。与此同时，银行的服务收费范围也不断扩大、收费标准也有所提高，金融产品信息不对称也进一步加剧；而且，银行的规模越大、收费相对较高的发展趋势也日益明显。根据银行的信息披露，大中型股份制银行收费目录的范围和收费标准，普遍的超过小型银行。实际上，我国银行业出现的这种“大银行、高收费（big banks, bigger fees）”的现象在美国也广泛存在，根据U.S. PIRG的2011年度报告，花旗、大通、汇丰等大银行的收费项目和标准，均高于小型、区域性银行。
    构建保护金融消费者权益为导向的服务收费制度
    确立居民的金融消费者主体地位
    自2002年以来，我国住户存款持续增长，从2002年的8.69万亿元增长到2011年的35.20万亿元；同期的非金融企业存款从6万亿元增长到31.40万亿元。住户存款持续增长并超过企业存款，预示着我国老百姓拥有的财富总量超过企业，成为国家财富的重要组成部分。住户存款总量持续超过企业存款总量，充分预示这拥有庞大存款财富的我国老百姓，成为一个规模庞大的、可开发利用的金融消费资源。面对这个现实，我国应该在政策法律层面上，把老百姓的金融消费和汽车、家电等耐用品消费，餐饮、食品药品等服务消费同等对待，在当前新一轮的《消费者权益保护法》修改中，把老百姓作为独立的、合格的金融消费主体，把金融消费作为一类独立的消费行为，纳入国家消费者权益的法律保护范围。
    将金融服务分类为基本服务和增值服务，实行差异收费
    金融服务，如同电信服务一样，是现代社会的基本服务，具有较强的大众性和普遍性，其服务质量和服务价格不仅是反映国家发展水平的标志，而且反映作为企业服务提供商的社会责任。由于我国是一个发展差距较大的发展中大国，存在大量的中低收入家庭。因此，我国可以借鉴电信领域实施普遍服务的方式，将金融服务分为“基本服务”和“增值服务”两类，其中基本服务专指面向居民和企业提供的基础性金融服务，如存取款服务、电器与住房等消费贷款服务、汇兑服务等；增值服务专指面向部分居民和企业群体以增加财富为目标的金融服务，如投资理财服务、金融信息服务等。对于基本服务和增值服务，应该实施差异定价。对于基本服务，银行业应以社会责任为重，向金融消费者提供没有地域差异、质量差别、收费歧视的金融服务，特别是要提供低收入居民和小微企业群体能够负担得起的金融服务收费。对于增值服务的收费价格，由银行和金融消费者自由议定。
    当前我国施行的《商业银行服务价格暂行管理办法》中，将服务分为政府指导定价和市场定价两类；其中政府指导定价的服务，基本上属于基本服务的范畴，市场定价的服务属于增值服务范畴。而且，银监会、人民银行和发展改革委在2011年3月9日联合发文，要求国内银行业自2011年7月1日起免除部分服务收费。这些被免除收费的11项服务，均属于反映强烈的基本服务内容。中国银监会在2012年1月20日下发《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》，要求银行业金融机构分离收费业务和信贷业务，禁止收费业务与信贷业务挂钩，并引入媒体监督，目的在于保障居民和企业的权益，促进银行业金融机构科学合理的开发利用我国的金融消费资源，防止涸泽而渔。事实上，我国监管部门从2003年首次对银行收费立规、到2012年再立新规，都显示国家的监管导向是非常重视保护金融消费者权益，强化银行业社会责任，并且通过分类处理、差别对待的方法，引导促进银行业向金融消费者提供质优价廉的基本服务，提高增值服务能力。
    推广普及作业成本法，建立公允的定价机制
    最近20多年来，作业成本法（activity-basd costing, ABC）是国际银行业广泛采用的金融服务定价方法。作业成本法的核心观念是“作业消耗资源、资源必有成本”，其基本方法就是按照作业所耗费资源的成本，分摊到各个服务活动上形成服务活动的成本，以该成本对金融产品与服务定价。比如ATM机存取款服务的作业成本，就需要计量ATM设备的硬件与软件购置费用和寿命期内的维护费用、ATM使用期内（年计）的人工费用与现钞管理费用等，将这些成本项目汇集并分摊到每笔存取款服务上，形成每笔存取款的作业成本，以该成本就可以确定存取款服务的价格。
    在美英等发达国家，作业成本法是银行业服务成本管理的标准方法。各大银行都建有基于作业成本法的成本会计系统，并能在价格听证会上向政府、监管部门及金融消费者提供基于该法的成本会计数据。在我国，作业成本法在银行业金融机构的应用还不普及，使得国内银行对外披露收费价格时缺乏科学合理的数据依据，难以以理服人。因此，国内银行业应借鉴国际先进经验，推广普及作业成本法，建立银行业金融机构服务收费的公允性数据，制订金融服务收费价格，引导金融消费者形成服务收费价格的社会共识，减轻金融消费者和媒体对银行业的舆论压力，为银行业创造良好的社会舆论环境。
    建立健全金融消费者权益保护法律法规
    金融产品与服务具有风险属性的突出特征，特定情况下会影响金融消费者的财富水平，这是餐饮娱乐、电信等服务业所不具有的。因此，金融消费者权益保护的内容、方式方法等重要事项，都有别于有形产品、并与其他消费服务存在较大差异。然而，我国1994年1月1日施行的《消费者权益保护法》及其相关的配套法规，其立法背景主要是家用电器、餐饮食宿等传统产品消费的大量普及，消费者权益保护的重点是有形产品消费、餐饮娱乐等服务消费，并没有完全考虑到具有风险属性的金融服务。自2002年以来，金融消费已成为社会上主要消费类型之一，金融消费者成为重要的消费主体，而现有关于消费者权益保护的法律法规，明显滞后于我国金融服务业的快速发展和金融消费需求的不断提升。
    中国银监会和国家发改委于2003年制定的《商业银行服务价格管理暂行办法》，其援引的法律是《商业银行法》、《价格法》，并没有援引《消费者权益保护法》，且主要是从价格监管的角度来规范商业银行的服务收费范围和收费价格。中国银监会先后颁发的银监发[2011]22号文、银监发[2012]3号文显示，政府的监管导向出现了明显的转型，从价格监管转向了保护金融消费者权益；然而，监管部门虽然利用现有的行政自由裁量权实施了有效的市场监管，有效地促进了消费权益的保护；但从长远来看，不断完善保护金融消费者权益的法律法规，才能更好的解决金融消费与服务收费的矛盾。
    国际先进经验已经表明，保护金融消费者权益和国家金融稳定息息相关，严格的金融消费者权益保护有利于增强金融体系的稳定。自2011年以来，我国监管部门把金融消费者权益保护作为银行业监管的立足点和出发点，是对国际金融危机、金融稳定的深刻认识与把握。因此，我国应该在新一轮的消费者权益保护法的修改中，把金融消费者作为一类单独的消费主体，在立法层面上为金融消费者权益保护建立相应的法律保障机制，引导监管部门依法建立完善的行政规章，建立健全以消费者权益保护法为中心、行政规章为配套的金融消费者权益保护法律法规体系。
    构建保护金融消费者权益的“三道防线”
    最近十多年来，我国居民日常生活、企业生产的日益“金融化”，金融服务消费的迅猛发展，金融消费者已经成为独立、庞大的消费主体。保护金融消费者权益，不仅是消费者自身的需要，也是稳定金融体系的关键。因此，我国应该构建符合我国国情的金融服务管理体系，引导包括银行业在内的金融机构把金融消费权益保护放在首位，科学开发利用国内庞大的金融服务消费资源，既促进我国金融服务业的科学发展、健康发展，又保障国家金融体系的持续稳定。
    为此，我国应该加快建立金融消费者权益保护的“三道防线”。一是在法律层面上构建金融消费者权益保护的保障机制，引导相关监管部门按照各自的监管权限制定配套法规，完善监管制度。二是建立健全金融消费者权益保护机构体系，设立金融消费者权益保护的职能机构，在行政监管、行业自律两个层面形成金融消费者权益保护体系。三是提升中小型、区域性金融机构的金融服务实力，通过强化市场竞争，形成利用市场竞争来保护金融消费者权益和增强金融体系稳定的市场机制，吸取2008年国际金融危机中出现的“太大而不能倒闭（too big to fail）”的国际教训。
    2008年爆发的国际金融危机，已经让我们警醒，涸泽而渔式的开发金融消费资源，不重视保护金融消费者权益，必将增加金融不稳定性。在此次全球金融危机中，我国金融体系之所以能够做到独善其身，并不能完全归因于我国金融体系具有高度的稳定性，而是我国金融业发展程度与发达国家不处于同一阶段，同时参与国际市场的程度也有限；因此，我国金融机构没有过度开发国内金融消费资源、金融消费的风险未在市场上过分放大与失控、金融消费者权益得到强有力的保护。因此，总结国际经验教训，我国应把保护金融消费者权益摆在更加突出的位置，统筹金融创新和监管创新，科学开发利用庞大的金融消费资源，保障金融体系稳定、促进银行业科学发展。
    （作者系西安银行行长）