中国碳市场建设的几个基本问题——基于碳交易性质的认识

摘 要：碳交易已成为各国温室气体减排最重要的制度安排。作为最大的温室气体排放国，未来减排将成为我国经济社会的重大挑战。根据2011年11月9日国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，我国将建立碳交易市场。社会各界对我国碳市场构建存在诸多观点，其中有些值得商榷。本文基于碳交易性质的认识，对我国碳市场建设的几个基本问题进行了辨析。
    关键词：碳市场，碳交易，总量减排，强度减排

一、碳交易的基本性质
    （一）碳交易的理论基础
    温室气体导致气候变化是一个典型的外部性问题。科斯（Coase）于1960年发表《社会成本问题》一文，提出利用市场和产权界定的方法来解决外部性问题，戴尔斯（Dales，1968）进一步发展了科斯的理论，将产权概念引入污染控制领域。碳交易机制作为一种制度安排，把二氧化碳排放作为一种产权，根据环境目标确定排放总量并在经济主体之间进行分配，通过市场机制实现排放权的优化配置。目前世界上最大的碳交易机制是《京都议定书》下的跨国间的碳排放交易，而2005年欧盟启动EUETS已为最成功的区域碳市场。
    （二）碳交易的基本性质
    1.“人为”性。碳交易是人为创造的市场机制。大气层吸收二氧化碳的能力是一种公共品，几千年一直是一种天然的免费资。碳交易的实质是将这种免费资源变成付费资源，并通过市场机制来配置。天然的市场和人为市场的最大区别在于：前者具有较强的自我产生和演化的特征，而后者自始至终是“自上而下”的制度设计。全球有效的碳交易必以全球各国一致行动为前提，全球减排机制是全球治理制度之一。各国有效的碳市场必是国家顶层的制度设计。交易制度设计组成一般包括减排目标及范围、配额确定及分配、灵活机制和成本控制、机制运行管理制度等，但其核心是温室气体排放的总量控制和排放者的强制减排约束，否则排放权就不具有稀缺性，碳交易无从发生。
    2.“金融”性。碳交易的标的物——排放权是一种虚拟资产，类似于信用货币，但其价值不是天然的。其商品属性是建立在国际协定和规则基础上的。它基于全球碳减排协议、各个强制性减排市场的内部减排规则以及相关国内法的认定，不像原油等商品不需要任何政府背书就天然拥有稳定的价值基础，排放权信用属性的背后是国际法或国内法的强制力。因而，排放权具有货币属性，碳交易市场实质上是一个金融市场。金融市场存在严重的信息不对称和道德风险，需要更加完善和缜密的制度设计，尤其是严格的监管制度。除此之外，碳交易的特殊性更需要一个健全和完善的排放数据检测、报告和核查机制，以确保减排发生的真实性和可靠性，从而保证碳资产价值的真实性，这是碳市场运行的基本条件。
    3.“基础”性。由于目前经济体系对化石能源的依赖，减排直接影响几乎所有经济主体的成本结构，涉及到整个价格体系，因而碳交易机制是市场经济制度的重要组成，是配置资源的基础制度。它不是以往简单的排污权交易，比如固体废物、污水排放以及导致区域酸雨的二氧化硫等气体的排放权交易。碳市场的这种基础性表明，碳市场必须是全国统一的碳市场。尽管目前有些国家存在区域碳市场，如美国的地区温室气体倡议（RGGI）和西部气候倡议（WCI），但必定是过渡性的或者实验性的。作为碳基能源经济体系下的资源配置制度，必须要有相应的微观市场机制，减排主体要对价格信号敏感，正是这个原因，EUETS的实施是伴随着欧盟电力的自由化改革进行的。另外，一个良好运行机制要避免造成的市场扭曲，如不公平竞争和不合理的收入分配。碳市场机制导致的扭曲将降低减排效率、阻碍环境目标的实现。
    以上表明，碳交易机制的建立是政府主导的制度构建过程，碳交易市场必须是全国统一的市场，至少是一个相对自我封闭的经济体系（区域）的统一市场，不可能是一个局部的或某几个部门的市场。其具有的金融市场特质表明，碳市场的目标指向必须是金融市场，对政府能力有更高的要求。作为配置资源的基础制度，其设计具有极高的复杂性，一个公平、透明和具有可预见性的交易机制是高效率减排的关键。
    二、中国碳市场建设的相关问题
    中国目前并没有真正的碳交易。碳排放不是稀缺资源，国内目前并没有真正的碳买方和碳卖方，所谓的买方都是国外买家，国内企业作为卖方参与国际减排的目的大都以金融利益为主，且仅限于CDM项目交易。未来我国碳市场的建立必须明确以下问题：
    （一）自愿减排还是强制减排
    有观点认为，我国不具备强制减排的经济基础和技术条件，主张建立自愿减排而不是强制减排市场。然而，强制减排以保证碳排放的稀缺性是碳市场本质使然。我国目前没有承诺强制减排，但是如果没有欧盟等国的强制减排，我国的CDM国际交易也就无从发生。减排不仅是一个道德问题，更是一个重要的成本约束问题。欧盟碳交易机制的成功关键是强制减排。因此，我国必须以强制减排机制为主，以自愿减排为辅来构建碳市场。
    （二）总量减排还是强度减排
    有学者主张建立强度减排机制，因我国与欧盟等发达国家具有不同的国情。欧盟作为成熟经济体，碳排放已渡过高峰期。而我国正处于经济增长的上升期，工业化、城市化远未完成，相当长的一段时间碳排放还有增加。本文认为这个观点值得商榷。我国作为全球第二大经济体，人均碳排放未来可能接近发达国家的水平，但以此拒绝总量减排是站不住脚的，原因有二：首先，总量减排并不是国家的总排放量不能增加，而是在增加的基础上相对降低或者降低排放的增速。其次，总量减排的难点在于无法处理总量减排与经济增长带来的排放增加之间的矛盾。
    我国完全可以建立总量控制型的减排机制。可结合全球气候谈判进程确定我国减排的总体目标。从公平性出发，无论全球气候谈判的结果如何，我国可以按照全球人均原则（Capand Share）确定我国到某一时期的碳排放总量，并结合国情将此总量在碳交易机制覆盖的部门和其他部门间进行分配。
    （三）总量减排下的模式和标准分配免费配额
    配额（排放权）分配模式和标准直接影响机制减排效率，不合理的配额分配可能导致市场扭曲和不合理的分配效应。碳交易机制的运行一般经过一段过渡期，即起初配额实施免费发放。目前主张按地区（或行政区域）为单元，并以GDP、人口、面积、万元产值能源强度等指标作为配额分配标准的观点并不鲜见，笔者认为这种观点非常有害。如此分配免费配额的结果将与欧盟前两阶段按历史排放水平为依据来分配配额一样，不可避免地导致鞭打快牛的问题，造成竞争性扭曲和不合理的分配效应，将最终破坏机制减排的效率，围绕配额分配各地区将展开无休止的争执，欧盟多个国家第二阶段围绕配额分配与欧盟委员会之间的法律诉讼就是例证。更严重的是，这为行政干预打开口子。借鉴欧盟的经验，免费配额必须先在行业间分解，再以行业排放基准为依据，直接将配额分配到具体的排放设施上。当然，配额逐步实行完全拍卖后，这些问题自然就消失了。
    （四）区域碳市场还是全国统一碳市场
    一个流行的观点是，主张建立区域减排市场或以区域碳市场启动我国碳市场。其主要根据是，无论是经济发展水平、还是技术结构方面，各地具有明显的差距，我国碳排放具有明显的区域特征，呈现东、中、西和从沿海到内陆的梯度特征，统一的碳减排机制会导致落后地区经济发展受到更大的制约，拉大地区经济发展差距，理应根据不同地区的情况建立区域碳市场。
    这个主张完全忽视了碳市场是一个资源配置的基础机制。市场规模越大、交易机制效率越高。既然采用市场机制来减排，搞市场分割不符合经济逻辑。本来我国市场经济机制并不完善，行政区域化特征非常明显，如果要建立区域碳市场机制，必然在机制的设计上存在不同的标准和规则，形成不同的碳约束，导致严重的碳泄漏现象。各地为防止区域经济竞争力下降将出现降低减排标准的恶性竞争和行政干预，导致市场流动性下降，将极大影响碳市场对全国经济低碳转型的推动作用。
    欧盟的经验很有说服力。实际上，欧盟内部各国经济发展水平也相差很大，但是欧盟碳交易的实验阶段并没有搞什么区域减排机制，欧盟为什么冒着失败的风险直接建立统一市场？碳市场的本质使然。碳交易机制处理的是减排效率，区域经济发展的特殊情况可通过排放权的总量分配给予照顾，但这也不能解决所有问题，应用财政、税收和技术方面的辅助性政策以及其他区域政策来解决。
    （五）如何保持碳市场的稳定运行
    如前所述，碳市场作为一种新型的金融市场，需要完善和缜密的制度来保证。鉴于我国目前金融市场的建设仍然存在很多问题，诸如监管效率不高、市场主体诚信缺失、内幕交易和市场操纵等问题依旧存在，这些问题同样制约我国未来碳市场的运行。碳市场的有效运行本身需要的基础设施和制度不是一蹴而就的，特别是我国目前行业排放数据尤其是微观企业的碳排放足迹的检测、报告和核查体系并不完善，这些将严重影响我国减排机制设计的科学性，无法保证减排目标及范围、配额分配等的合理性，无法保证机制运行的有效性。EUETS第一阶段，由于缺乏完善的微观排放数据、各国在制定国家配额计划时存在很大的主观性，导致第一阶段配额过度分配和发放，这是第一阶段的配额价格（EUA）崩溃的重要原因。因此，为建立有效的碳市场，我国必须针对碳交易的特殊性，加快和完善基本的制度建设，这是一个比碳交易本身更亟待解决的问题。
    三、结论
    碳交易机制作为我国未来减排的重要机制之一，其建立和完善是一个非常复杂的过程。基于碳交易性质的认识，我国碳市场的建设目标必须是一个强制减排为主、自愿减排为辅，全国统一的、总量控制型的碳交易市场。在我国总体减排目标下，抛弃任何按行政区域分配配额的分配模式，尽快制定我国相关的行业排放标准并作为配额分配依据，确保机制的公平、透明和可预见性，形成合理的碳约束。为此，要以金融市场的标准建立和完善我国碳交易平台，构建合理的环境管理体制，建立有效的检测、报告和核查制度，执行严格的惩罚措施，完善必要的市场监管。今后要随着交易机制的运行，不断完善我国碳交易机制，最终建立高效的碳金融市场。
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    （作者单位： 山东理工大学商学院）