建立全口径银行短期外债指标管理制度的基本设想

摘要：银行短期外债是银行外汇资金的重要来源，对跨境资金流动的影响不容忽视，然而由于目前的监管口径偏窄，为套利融资产品迅速膨胀提供了发展空间。为从源头有效管控银行短期外债资金流入，应建立银行短期外债全口径统计体系和总量调控机制。
    关键词：银行短期外债，套利，全口径统计体系，管控制度

一、当前银行短期外债资金的主要来源
    所谓银行短期外债，是指银行对非居民承担的、期限在1年(含)以内的所有形式的短期债务。近年来，除了直接从境外拆入资金，以或有负债形式利用境外资金也成为银行资金的重要来源，从加强跨境资金流动监管的角度出发，银行短期外债管理应涵盖银行主要的债务性资金来源，包括以下几个方面：
    一是银行外汇资金来源方面。通过分析银行外汇资金来源明细表可知，银行外汇资金来源主要包括对外负债与自身所有的股本、准备金、利润等，其中银行来自于非居民的外汇资金来源主要包括境外同业拆借、境外同业存放、境外联行和附属机构往来、非居民存款、对外应付款等。
    二是外币或有负债方面。部分业务中虽然银行不直接收到企业或其他金融机构的外汇资金，但实际上形成了银行对非居民的或有负债。近年来，这部分业务规模不断增长，部分业务成为合法合规套利资金流入的载体，对跨境资金流动影响不断增大，是银行摆布外汇资金的重要方式。此类业务主要包括银行外币担保类、表外融资业务等。
    三是人民币结算方面。随着我国跨境人民币结算业务不断推进，银行推出的多种代付或融资类人民币贸易结算产品均形成银行对非居民的人民币或有债务，对跨境资金流动的影响不断加大，成为银行新的短期或有负债的重要形式。因此，要管住银行短期外债资金入口，应重点监管以下银行短期债务性资金来源：银行境外同业拆借、境外同业存放、境外联行和附属机构往来、非居民存款、对外应付款、对外担保类业务形成的或有负债、贸易项下1年期以内远期信用证和海外代付等表外融资业务形成的或有负债，其中，贸易项下表外融资业务形成的或有负债包括人民币和外币两类。
    二、我国现行银行短期外债管理模式
    1、对短期外债实行指标控制模式。国家外汇管理局每年核定中外资金融机构短债余额指标，并对短债指标范围界定采取排除法。除期限在90天(含)以下已承兑未付款远期信用证和90天(含)以下海外代付；在同一法人银行的50万美元(含)以下非居民个人存款；经外汇局批准以非居民名义开立的各类外国投资者专用账户余额等，银行各种形式的短期对外负债均应纳入短期外债余额指标管理。即90天以上远期信用证、90天以上海外代付、50万美元以上的非居民存款、境外同业存放、境外同业拆入等外币业务纳入短期外债指标管理。
    2、对外担保实行余额管理方式。国家外汇管理局每年核定境内银行融资性对外担保余额指标，在外汇局核定的指标内，银行可自行提供融资性对外担保；银行提供非融资性对外担保不受指标控制，无需逐笔向外汇局申请核准。政策层面，以担保项下主合同是否具有融资性质来确定融资性担保的范畴，监管实践中，银行主要将开具的融资性保函和备用信用证纳入融资性对外担保余额指标控制。
    3、通过外债统计监测等系统和银行报送的报表对银行短期外债进行非现场监管。监管部门主要依托外债统计监测系统对银行外债数据进行采集和传输，统计金融机构的短期债务信息，数据主要来源于金融机构的债务报告，《中资金融机构外汇资产负债统计系统》采集银行外汇资产负债数据，银行报送的报表采集银行对外担保情况。
    三、现行银行短债管理模式不适应跨境资金监管的需要
    (一)现行银行短债监管口径不能覆盖银行债务性资金来源
    现有监管制度尚未实现对银行短期外债资金来源的全覆盖，部分业务监管相对宽松，成为银行短期外债的监管洼地。一是不占用短债指标的银行对外负债项目发展迅速。按现行规定，90天以下的海外代付业务不纳入银行短债指标管理，为规避指标规模控制，银行纷纷推出90天以下且接近90天海外代付业务。截至2011年底，全国银行90天以下贸易融资余额(包括信用证和海外代付)为1109.6亿美元，90天以上贸易融资余额仅为73.8亿美元，90天以下业务是90天以上的15倍。同时，银行为企业提供更加灵活和期限更长的组合类融资产品，进一步带动了90天以下海外代付和远期信用证业务的发展。
    二是不占用短债指标的或有负债类项目不断扩张。当前，受到外汇头寸短缺和存贷比等因素制约，境内银行发展表内业务满足企业外币融资需求的难度和成本不断增加，而创新型表外融资业务不占用短期外债指标，又能利用境外丰富和低廉的外币资金，因而银行开发推广表外业务的积极性大大提高。由于各银行间表外外汇产品同质不同名、同名不同质的现象普遍，外汇局统计和监管创新型表外融资业务难度较大。此外，除远期信用证和海外代付已纳入银行短期外债管理，其他表外融资产品多游离于监管之外。如协议付款属于近年来出现的创新型表外融资业务，就没有纳入短债指标限制。
    三是人民币跨境融资产品种类迅速增多。按现行规定，跨境贸易人民币结算项下涉及的居民对非居民的人民币负债，包括与跨境贸易人民币结算相关的远期信用证、海外代付、协议付款等，不纳入现行外债管理；境外机构人民币结算账户余额不纳入外债管理。部分银行以此作为规避短期外债指标限制的突破点，利用境内外人民币购汇价差，将为企业提供外币贸易融资业务转向提供跨境人民币融资业务，推动人民币海外代付、协议付款等人民币跨境贸易融资业务迅速发展。外汇局调查显示，2011年，我国商业银行人民币形式的贸易融资业务(包括信用证、海外代付和协议付款)余额增加1487亿美元，是同期外币形式的贸易融资业务增加额的1.8倍。此外，由于人民币跨境贸易融资业务不受短债指标限制，相关业务发展迅速，但无论是统计监测还是业务管理均较滞后。
    (二)现有的统计监测手段难以全面评估银行短期负债总体水平
    目前，银行短期外债管理尚缺乏完整法规体系，外债统计指标缺乏统一的规划与整合。外汇局对银行外债数据的采集散见于不同部门的不同报表，这些数据信息之间既存在重复，又存在统计口径不一致的问题，且多经二次加工、质量难以保证。通过现行监测系统和报表不能及时、准确、完整地评估银行的整体债务水平，无法衡量其对跨境资金流动的具体影响和整体债务风险水平。对外担保方面还没有专门的针对或有债务的业务处理和信息管理系统，监管信息的采集主要依靠手工统计。同时，现行短期外债管理还欠缺部分内容。按照一般会计核算方法，资产负债数据核算采用权责发生制，因此未到期的对非居民的应计利息、应付股利等也应纳入外债管理，而我国外债统计更多采用到期支付制，导致统计债务数据与实际外债额不一致。
    (三)现行指标管理分配模式存在资源配置不均衡等问题
    短债指标核定是在资本项目管制形势下的一个数量性的管理工具，由于信息不对称等多方面原因，不可避免的会存在指标资源配置不均衡和资金用途是否合理等多方面的问题。实际操作中，有的银行从最大化利益角度入手，将短债指标筹集资金用于境内代付或拆放给其它金融机构，有“倒卖指标”之嫌；有的银行为避免短债超标，不得不放弃贷款业务，从其它渠道融资。
    (四)非融资性对外担保存在的监管亟待完善
    金融机构非融资性对外担保管理，目前不区分类别只需事后登记备案，担保形式多为有贸易背景的履约保函。近年来预收货款项下对外担保业务发展迅速，但由于对此类或有外债的监管还是空白，因此其中不乏个别企业为融资、套利等目的利用此类担保与境外机构联手形成资金跨境流动。如企业可方便地以预收货款方式从境外母公司借入资金，实现假出口真融资，而后再通过银行履约达到追款目的。
    四、对建立全口径银行短期外债指标管理制度的基本设想
    (一)扩大银行短期外债管理覆盖面，确保外债数据完整性
    1、进一步明确管理范围。将银行对非居民所有形式和期限的业务均纳入总量调控，要求各银行进行业务自查，确认属于指标管理范围的具体债务工具类型，其中应包括各类应付款、或有负债和人民币对外负债。同时，外汇局应对银行债务工具进行梳理，加强对指标的解释和说明，避免银行数据口径的不一致和不完整。银行每推出新的债务工具，都应向外汇局报备，由外汇局判断是否纳入外债管理范围后方可开展相关业务。
    2、科学划分债务类型。可根据管理需要，按照交易性质将银行短期外债分为三类：第一类是银行因自身与非居民发生业务往来而产生的金融债务(用字母D0标识)，包括但不限于境外同业拆入、境外同业存放、非居民存款、对非居民的各类应付款等等；第二类是银行作为金融媒介为客户提供各种贸易融资产品而对非居民产生的贸易类债务(用字母D1标识)，包括但不限于已承兑未付款信用证、海外代付及其他产生对外债务的贸易融资产品；第三类是银行对非居民产生的潜在偿还业务(用字母D2标识)，包括但不限于银行对外开具的保函、已开立未承兑信用证等。这类债务由企业承担第一付款责任，应该纳入企业的外债统计管理。上述三类债务构成银行的全口径短期外债，包括本币和外币业务，用字母D标识。
    3、改进数据采集方式。外债统计的源数据必须广泛充分，包括了完整的机构部门和金融工具，必须不断地对数据来源进行审核，以确保数据收集规划完整全面。中期可在通过外债统计监测系统采集数据的同时，通过《金融机构对境外资产负债及损益申报制度》和银行资产负债表(包括表内和表外)负债类科目提取外债数据，并将上述各种渠道的外债统计数据进行交叉核对。在数据采集的实现方式上，可以根据各家银行实际情况分别采用以下两种模式：客户端模式，外汇局向银行提供电子表格采集数据；接口模式，银行也可采用全接口模式报送数据。长期内，应进一步研究和探索在充分考虑银行业务操作及会计系统处理特点的基础上，对数据采集的范围、口径、频率进行合理规划，形成统计口径一致、数据结果唯一的数据仓库，以满足外汇管理部门对银行实施主体监管的目标。
    4、完善现有外债统计监测系统。为适应外债管理口径调整、银行外债余额指标监测和多维度的外债数据查询等，必须改进和完善现有系统功能，有效实现外债管理与统计的有机结合，实时监测和掌握外债流动和变化情况。短期内，配合提出的债务管理工具可以要求银行当天上报前一日的外债数据，外汇局通过抽查对银行加强监督。
    (二)对银行短期外债实施总量调控、分类监管由于不同的债务类型对跨境资金流动影响不同，可分别采取不同的管理手段。
    1、对于金融债务D0的管理。由于D0涉及银行自身的对外债务，应当以自身的资产承担责任。在管理上应较为严格，对其单独设定指标，参考值为单家银行的本外币所有者权益合计数，对于超指标现象必须予以处罚。从指标管理口径看，需在现有监管范围的基础上增加目前未纳入统计和管理的对非居民的各类应付债务。
    2、对于贸易债务D1的管理。目前，贸易类债务对外汇收支形势的影响日趋增强，成为造成外汇净流入不断增大的重要因素，对该类债务应采取综合手段进行调控，允许银行突破国家设定的指标上限，但须为超出部分付出成本，将超限部分与银行外汇头寸挂钩。具体方案为：指标上限为银行本外币所有者权益的2倍。每家银行每日末D1余额可以超出指标上限，但当日营业终了时须按超限金额购买等额的外汇。
    对于前述两类指标上限的确定，建议根据银行的业务发展实行动态管理。即以月度为频率进行动态调整，每月指标均以上月末资产负债表中本外币所有者权益数值为标准来确定，次月自动调整。既可灵活反映银行业务变化，给银行一定的调整和操作空间，同时还便于外汇局监测管理。
    3、总体外债规模控制。银行第三类债务D2具有一定不确定性，属于银行的风险敞口，一定条件下也可能产生大的跨境流动风险，因此有必要在分类监管的基础上实施总量调控。通过对银行全口径短期外债D(包括D0、D1、D2)设定指标上限进行控制，指标参考值为本外币所有者权益的5倍，该倍数可根据跨境资金流动形势进行调整。
    (三)建立银行短期外债监测预警及调节体系
    1、对银行整体债务风险设定监测指标，确保国家整体偿付能力。对银行整体外债风险的评价应该包括，银行债务占我国外债整体的比重是否超过历史水平，银行债务的风险期限情况，银行债务的主要结构情况，银行债务的币别结构情况，银行债务的主要来源集中度，银行外债的利率结构等，具体分为规模指标和结构指标两大类。
    规模类监测指标，主要用于评价银行整体短期外债规模是否适当。具体来说，通过两个指标来衡量：第一，银行机构短期外债在我国整体短期外债中的占比情况，预警值可参照我国历史水平与国际平均水平综合考虑。第二，银行机构整体资产负债率，指所有银行短期外债占总资产的比重，主要反映银行机构对外债的整体偿还能力。
    结构类监测指标，在外债规模既定条件下衡量外债本身内部品质的指标，通过债务内部的各种对比关系反映举债成本和偿还能力以及债务风险。具体包括：①种类结构。这是衡量债务性质的指标，可以计算D0、D1、D2各自占总外债的比重，还可进一步细分每一大类债务中具体债务工具的各自占比，由此反映我国银行各类债务资金的来源情况。②期限结构。主要衡量银行短期外债中不同期限外债的比重。
    期限结构均衡与否直接决定了偿债期是否过于集中。如若90天以下债务占比较大，则会增加跨境收支波动风险和挤付压力。③币种结构。这个指标是衡量汇率风险的依据。如果外债余额中软币外债所占比重较大而硬币外债所占比重较小，就会减少外债汇率风险，降低汇率风险成本，反之将会增大外债汇率风险成本。如果本币外债所占比重较大而外币外债所占比重较小，则对我国人民币汇率以及国家货币投放等都会产生一系列影响。上述结构类指标的预警值可主要参考目前各银行相关历史数据进行设定。一旦指标达到或超过预警值，则应启动相机抉择预案，进行动态调整。如果国内面临净流入过多、银行外债增长过快等风险，就相应调减银行该类债务对银行本外币所有者权益的倍率，如调减银行短期外债指标上限；如果国内面临净流出局面，可以反向调节。
    2、对单家银行债务水平进行监测，为下一步差别化管理奠定数据基础。由于单家银行债务规模的不当及结构失衡状况的累加会导致银行总体债务风险累积，因此在技术手段允许时有必要建立对单个银行的监测制度，监测指标也包括规模和结构两类。如果个别银行上述指标反映的风险多数超过均值，可以要求银行按比例压缩外债指标，或者要求银行增加外币所有者权益等。如某家银行上述指标反映的风险状况多数超过均值情况，可以要求该银行各项债务指标限额下调一定倍数的本外币所有者权益。此外，也可以考虑要求银行按照超限幅度按比例购汇增加外币所有者权益。
    （作者： 中国人民银行太原中心支行 梁建华 国家外汇管理局山西省分局 王大贤）