新时期深化农村综合改革的思考

摘要：农村税费改革转入综合改革的新阶段，是农村经济社会领域重大的制度创新和社会变革。新时期深化农村综合改革，变革农村上层建筑中不适应经济基础的制度与环节，完善和创新农村体制机制，对于加快推进新农村建设和统筹城乡发展的意义重大。
    关键词：农村综合改革，新农村建设，统筹城乡发展

农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，农村经济社会领域的又一次重大制度变革。2006年，全面取消农业税，标志着税费改革取得了重要阶段性成果，并由此转入了农村综合改革的新阶段，其核心是变革农村上层建筑中不适应经济基础的一些深层次障碍，不仅涉及经济层面，而且涉及政治、社会、文化等诸多领域[1]，这对于巩固税费改革成果，夯实农业发展基础，促进农民减负增收，强化农村基础设施和公共服务，加快推进社会主义新农村建设和统筹城乡发展具有重要意义。
    一、山东农村综合改革的实践探索与基本现状
    2006年以来，山东省按照完善社会主义市场经济体制的要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等农村综合改革，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，全面推进社会主义新农村建设。
    (一)深入推进三项改革，巩固税费改革成果，夯实农村综合改革制度基础
    
    一是着力推进乡镇机构改革，转变政府职能，提高基层政府为民服务的能力。在严格守住机构编制只减不增和确保社会稳定“两条底线”的基础上，积极探索转变乡镇政府职能、提高为农服务质量、加强基层政权建设的有效途径[2]。进一步加强和规范乡镇机关事业单位编制和人员管理，将机构设置、经费管理形式及人员基本信息，全部纳入数据库，实行动态管理；全省全部乡镇实行编制实名制、公示制。在推进村级综合改革方面，结合山东实际，提出坚持“五个不变”原则，积极稳妥推进行政村合并。减少村干部职数，精简村级费用，整合村级资源，逐步建立起权责一致、分工合理、决策科学、执行通畅、监督有力的行政管理体制。
    二是积极推进县乡财政管理体制改革，不断增强基层财政的保障能力。全省除经济实力强、财政收支规模大、管理水平较高的乡镇外，其他乡镇原则上全面推行乡财县管。省级建立县乡财源建设考核奖励制度，对县域经济发展成绩突出的县进行奖励；对欠发达县营业税、企业所得税实行超收返还，激发了各地培植财源的积极性。2009年，确定20个县(市)为“省直管县”财政改革试点县(市)。进一步创新财政管理方式，理顺省以下财政分配关系，更好地调动了市县发展经济的积极性，促进了县域经济加快发展和城乡统筹协调发展。
    三是深化农村义务教育管理体制改革，落实经费保障，为农村义务教育长远发展创造良好条件。调整农村中小学布局，贯彻落实“两免一补”政策，完善农村中小学教师工资保障机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；建立起农村中小学校舍维修改造长效机制和农村中小学教师工资保障机制；加快农村中小学危房改造；创造性地将普通高中阶段困难学生纳入资助政策范围，在全国率先实现了贫困学生资助政策全覆盖；圆满完成了农村中小学课桌凳更新工程，农村中小学办学条件显著改善。
    (二)扎实稳妥化解乡村债务，为新农村建设营造良好环境
    
    乡村债务是困扰农村经济社会发展稳定的重大隐患[3]。全国层面的乡村债务化解工作起始于2007年，前一阶段主要是化解农村义务教育债务，现阶段转向化解乡村垫交税费等其他公益性乡村债务。2007年，山东省正式启动了清理化解农村义务教育债务试点工作。2008年，对债务进行了全面清理核实和审计锁定。2009年，召开全省电视电话会议对化解债务工作作出安排部署，提出明确要求。2010年，启动全省农村义务教育债务化解兑付工作。2011年，全面完成了农村义务教育化债任务，解决了长期困扰农村学校和乡村稳定发展的大难题，取得了良好的经济社会效果，得到了各级党委、政府的肯定和广大干部群众的好评。极大地提高了政府公信力，增加了农民现金收入，拉动了居民消费，保障了群众利益，有力推动了农村义务教育经费保障机制的贯彻落实，切实维护了农村和谐稳定发展。
    (三)建立健全村级组织运转经费保障机制，夯实党在农村的执政基础
    
    近年来，山东省严格落实农村税费改革转移支付资金用于村级补助的比例不低于20%的规定，2011年，“对村民委员会和党支部的补助”共完成15.59亿元，比2010年同期增长13.9%。制定下发了建立健全村级组织运转经费保障机制的实施意见和相关制度办法，进一步明确了村级组织运转经费的来源渠道，保证了村干部报酬、村办公经费等基本支出需要，并督促财力状况好的地方，从新增财力中安排适当资金用于村级组织运转[4]。在全省范围内开展了村级组织运转经费落实情况的专项督查，强化措施、完善机制、落实责任、加大投入，切实增强村级组织运转经费保障能力。全省村级组织运转经费保障机制日趋完善，保障水平明显提高，极大地调动了广大村干部的积极性，增强了村级组织自我保障和发展能力，加强了党的基层组织建设，巩固了党在农村的执政基础。
    (四)积极开展一事一议财政奖补工作，构建村级公益事业建设长效机制
    
    为解决农村税费改革后出现的“事难议、议难决、决难行”问题，省财政积极筹措奖补资金，会同农业等部门，以一事一议财政奖补为平台，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，整合社会资源，逐步构建起“财政资金引导、农民筹资投劳、社会捐资赞助”的农村公益事业建设新机制[5]。山东省自2009年开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点，2010年在全省范围内推开。2011年，把一事一议财政奖补工作与生态文明村建设、农村环境综合整治结合起来，全省各级财政投入47.3亿元，引导带动村级公益事业建设项目总投入104.2亿元，在147个县(市、区)、1436个乡(镇、街办)、19269个村开展了此项工作，共涉及项目4.8万个，惠及村民2090.9万人，有效激发了群众投资投劳建设美好家园的积极性，搭建了基层干部联系群众、为民服务的平台，呈现出群众得实惠、干部受锻炼、基层组织凝聚力增强的喜人局面，对加强农村基础设施建设、改善农民生产生活条件、提升农村社会事业和公共服务水平发挥了重要作用。
    二、现阶段农村综合改革面临的主要问题
    
    近年来，农村综合改革取得显著成绩的同时，二元经济结构下多年积累形成的乡镇政府职能转变滞后，财权事权不对应，农村公共服务供给不足，基础设施建设滞后等，制约着农村经济社会发展，也是深化农村综合改革亟需解决的问题。
    (一)基层行政管理体制运行不畅，一定程度上制约了农村经济社会发展
    
    农村基层行政管理体制中一直存在着机构改革进展不均衡、乡镇政府职能转变滞后等问题。税费改革后，虽然乡镇政府机构臃肿、人员过多的状况有所缓解，但事权与责任不对应，职能边界模糊等问题仍很突出。许多地方的村集体经济薄弱，村级组织也存在着运转经费紧张、干部队伍老化、凝聚力不强、威信不高等问题，村级组织功能难以有效发挥。加之，基层政权组织对农民的政策引导与扶持不足，部分农民权益未能得到有效保护。
    (二)覆盖城乡的公共财政体制不健全，农村社会事业发展滞后
    
    由于公共财政对城乡支持力度差距较大，导致农业、农村基础设施建设滞后，与农民生产生活密切相关的农田水利、乡村道路、饮水供电等设施建设条件较差，农民“行路难、用电难、饮水难”问题难以在较短时间内得到妥善解决；加之教育、公共卫生、社会保障和社会救助等资源在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老、医疗和社会救助等方面存在的问题很难得到根本解决。
    (三)城乡要素市场配置不均衡，市场服务体系不健全，难以满足农业农村发展需要
    
    一方面，农民仅拥有土地、房屋、林地等主要农业生产资料的经营权与使用权，缺乏所有权、转让权等权益，生产资料适度集中经营与利用率低，城乡要素市场配置不均衡，收入分配机制不合理，相关法律制度建设滞后等问题较突出，农民权益难以得到有效保障。另一方面，农村社会化服务体系建设滞后，农村中介组织、农民合作组织等发展缓慢，农民享受社会性和公共性服务比较难。农村金融服务难以满足农业农村经济社会发展需求，农村资金外流严重，大量农户、中小企业、基础设施建设所需的信贷资金得不到有效满足，很大程度上制约了农业、农村发展的动力、活力。
    三、新时期深化农村综合改革的思考
    
    新时期，深化农村综合改革，以解决基层行政管理体制不适应农村生产力发展、农村公共产品供给不适应公共服务要求为切入点，不断创新农村体制机制，逐步消除农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的制度环节，进一步完善农村公共财政体系，加快农村基础设施建设和社会事业发展，为新农村建设和城乡经济社会一体化发展提供制度保障[6]。
    (一)把握关键，统筹推进“三项改革”
    
    把继续推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，作为农村综合改革的重中之重，切实抓紧抓好。在乡镇机构改革方面，加强乡镇机构编制管理和实名制管理的同时，将乡镇机构改革的重点放在转变政府职能、创新农村工作机制和合理调整组织机构上。要统筹考虑、整体规划，在对地方各级政府层级功能进行总体研究的基础上，探索乡镇政府的职能定位，切实解决好“管什么、怎么管”的问题。紧紧围绕促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定等职责任务，着力推动乡镇在转变政府职能、创新农村工作新机制、推动农村新型服务体系建设、合理调整组织机构、改革和整合乡镇事业站所等方面取得新突破。在农村义务教育改革方面，按照“整体框架不变、完善保障内容、依法增加投入、支持改革发展”的基本原则，进一步巩固完善农村义务教育经费保障机制，不断提高农村义务教育经费保障水平。着力优化教育资源配置，促进教育均衡发展。在县乡财政管理体制改革方面，进一步优化县乡财政支出结构，优先保障基层政府实施公共管理和落实民生政策的基本财力需要。逐步建立和完善县级基本财力保障机制，增强基层政府履行职能和提供社会管理、公共服务的能力。推进和完善“省直管县”和“乡财县管”改革试点，进一步提高基层财政管理的科学化、精细化水平。
    (二)立足当前，重点抓好“三项工作”
    
    农村综合改革是一场重大的制度创新和社会变革，涉及相关利益格局的调整，情况复杂、任务艰巨、时间跨度长。当前，需重点做好三方面的工作。一是稳妥推进其他公益性乡村债务的清理核实和化解工作。清理化解其他公益性乡村债务，是继清理化解农村义务教育债务后中央出台的又一项重大惠民政策，是深化农村综合改革的重要内容，是统筹城乡发展、贯彻落实科学发展观的具体体现，对于维护农村社会和谐稳定、促进农村经济平稳较快发展具有重要意义。2009年，国务院在重庆、贵州、甘肃3省市开展了清理化解其他公益性乡村债务试点，目前试点省份增至12个。截至去年末，全国已累计化解债务72亿元。山东省于2011年开展了清理核实其他公益性乡村债务试点工作，目前已在全省范围内启动此项工作。清理核实和化解其他公益性乡村债务，深受乡村干部和群众欢迎，有利于稳定农村干部队伍，加强基层政权组织建设；有利于减少基层债务纠纷，促进农村和谐稳定；有利于改善农村公共服务，促进城乡一体化。二是继续深入推进村级公益事业建设一事一议财政奖补工作。积极开展“村级公益事业建设一事一议财政奖补工作规范管理年”活动，力争一事一议财政奖补工作在操作程序、项目运作、资金监管等各个方面有新突破，综合管理水平有明显提高。同时，认真做好“四个结合”，即把一事一议财政奖补工作与生态文明村建设相结合，与统筹城乡发展相结合，与农村综合环境整治相结合，与省委选派抓促“第一书记”工作相结合，切实为基层办实事，让群众得实惠。三是进一步建立健全村级组织运转经费保障机制，确保村级组织依法有效履行职能。加强部门协调配合，深入了解基层情况，及时发现村级组织运转中出现的新情况、新问题，确保村级组织运转经费保障政策落到实处。不断提高村级组织运转经费的保障水平，逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制。同时，积极促进村级集体经济发展，培育新的经济增长点，增强村级组织自我保障和自我发展能力。
    (三)探索实践，着力推进重点领域改革
    
    健全制度，强化措施，探索推进农村综合改革重点领域与关键环节的改革。一是研究推进小城镇和农村新社区建设的政策措施。这项工作涉及农村经济、政治、社会、文化等各个方面，需要编制、财政、发展改革、农业、公安、金融等单位的配合协作，要在土地、户籍、金融、财税体制等方面有新的突破，加强政策指导和经验总结，鼓励地方先行先试、大胆创新，加快小城镇建设步伐，加快形成城镇化与新农村建设互促共进机制。二是探索建立统筹城乡发展与农村综合改革示范点。可选择若干市、县建立统筹城乡发展与农村综合改革示范点，加强政策指导与制度创新，选择城乡统筹发展规划、促进公共服务均等化、健全农业科技服务体系、建设县域经济和小城镇发展公共财政制度等重点领域先行先试，为全面推进改革积累经验。跟踪了解地方统筹城乡改革发展试验区和农村金融保险等方面的改革情况，及时总结推广经验。按照破除城乡二元体制、统筹城乡发展的根本要求，选择事关“三农”改革发展的若干重大问题进行研究，为进一步推进改革提供政策储备。积极配合相关部门推进国有林场、水利管理体制等改革。进一步完善农村综合改革联系村制度，掌握社情民意，为深化改革提供第一手资料。三是统筹推进农村其他改革。农村综合改革是一项复杂的系统工程，随着改革工作的不断深入，将不同程度地涉及农村土地、金融、社会保障等其他方面的改革。要进一步加强对农村土地流转、农村金融改革与发展、完善农村社会保障体系等问题的研究，会同有关部门协同推进各项改革，以发挥改革的整体功效，为新农村建设和城乡经济社会一体化发展提供体制保障。
    参考文献：
    
    [1]张少春.从农村税费改革走向农村综合改革[J].中国财政，2011(6).
    [2]王卫星.全面推进农村综合改革夯实城乡经济社会发展一体化体制基础[J].中国财政，2010(21).
    [3]黄斯克.深化农村综合改革推进社会主义新农村建设[J].经济与社会发展，2011(6).
    [4]钟庆君.加强和创新农村社会管理需要深化农村综合改革[J].中国发展观察，2011(11).
    [5]王华新.认清形势明确重点扎实推进农村综合改革向纵深发展[J].财政与发展，2009(3).
    [6]任豪放，陈鹏飞.制约农村综合改革进一步深化的主要因素[J].西部财会，2009(5).
    （作者单位： 山东省财政厅）