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会员注册摘要：行政执法权力是基层人民银行一项重要行政权力，行政执法权力能否高效、透明运行关系到基层人民银行能否有效履行中央银行的职责。本文通过分析论证基层人民银行行政执法权力运行中面临的困惑，进而提出相应的对策建议，为规范和强化基层人民银行行政执法权力运用效果提供了解决思路。
关键词：人民银行，行政执法权力
本文通过分析研究基层人民银行行政执法权力运行存在的问题，来探讨如何有效规范和强化基层人民银行行政执法权力运用效果，达到有效提高基层人民银行履职水平的目的。
一、基层人民银行行政执法权力运行面临的困惑
(一)实体法律依据不完善削弱了基层人民银行执法权力的权威
一是立法空白，部分法定职能和执法权限存在不对等，导致基层人民银行难以有效履行法定执法义务。如现行《人民银行法》只赋予了人民银行对“执行有关清算管理规定的行为”的监督检查和行政处罚权。这和人民银行现有的对支付体系管理的职责范围不相适应，严重制约了人民银行执法职能的行使。
二是部分法律法规更新滞后，不符合现实发展的实际情况，导致人民银行部分执法依据名存实亡。如1999年出台的《金融违法行为处罚办法》就因2003年《人民银行法》修改和《银行业监督管理法》的出台，大部分条款实际上失效，限制了行政执法权力正常运行。
三是《人民银行法》对分支机构行政执法授权不明确，给基层人民银行执法工作带来了一定的阻力。《人民银行法》第十三条第二款规定，中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。但缺乏明确的法律文件进行具体授权。虽然通过《反洗钱法》、《人民币管理条例》等法律法规和规章进行了进一步的补充，但是由于法律位阶较低、法律规定过时、立法体系不够全面等原因，并未能从根本上解决法律授权不明的问题。导致分支机构在行使相关行政执法权力时，相关主体常常以监督管理权规定不明确为由不予配合。
(二)执法程序规定繁琐降低了基层人民银行执法权力运行效率
现有行政执法程序复杂，执法成本较高，不符合行政效率的原则。这一问题在人民银行开展现场检查这一行政执法活动中比较突出。以《中国人民银行执法检查程序规定》为例，人民银行要开展现场检查就必须经过11个环节，制作行政格式文书12种。如果检查中发现违法事实需要处罚的，还要启动处罚程序，又要经过3个环节，制作至少4种行政格式文书。一项行政执法活动完成后，仅制作的案卷就达数百页之多，而且一家执法对象就需要一个案卷。这些工作量还不包括后续的案卷评查、执法评议考核、执法监察等工作所需要的人力成本。以景德镇市中支2010年某次人民币收付业务执法检查为例，共检查全市商业银行8家、处罚了其中的2家，制作案卷8份，行政格式文书16种，案卷材料合计496页；完成全部执法程序，共耗费了5名执法人员近30个工作日；人员乘车、误餐等费用近1万余元。
(三)执法机构内部设置不完善影响了基层人民银行执法合力
一是缺乏统一有效的内部执法协调机制。在执法实际操作中，被监管单位往往针对各个执法职能部门对其影响程度不同采取不同的态度和措施，削弱了基层人民银行对单个被监管单位的整体执法效果。二是执法人员力量分散，缺乏综合性的执法人才，对于关联性风险和违法线索敏感度不高，难以有效发现重大违法违规行为，影响了基层人民银行执法权力运行效率。以景德镇市中支为例，有8个执法职能部门，最多的有9人，最少的仅有5人，而具备2项以上执法技能的仅有5人，占执法人员总数的8.5%。由于执法人员分布在不同部门，往往对其他部门执法项目并不了解，导致在执法中难以相互配合。近年来，基层人民银行虽然采取综合执法检查形式加以解决，但是实际效果并不理想，未能有效解决执法人员相互配合协作的问题。三是未能实现执法信息全面共享，影响了基层人民银行对区域金融机构的整体执法效果。目前，人民银行尚未能建立执法信息共享系统，基层人民银行对本辖区金融体系的执法信息缺乏总体上的了解，导致在开展执法活动中难以站在全局的高度进行统筹安排，均衡地开展各项执法活动，不利于对辖区内整体执法效果的提升。
(四)执法权力监督滞后不利于提高基层人民银行执法公正性
由于制度设计的原因，人民银行对行政执法权力监督存在一定的滞后性，影响了基层人民银行行政执法权力公正性的提高。
一方面，存在监督时间上的滞后性。目前存在的三种主要监督方式有两种为事后监督，法律审核对执法检查的监督虽然为事中监督，但也主要是在执法检查后期进行书面形式的监督，存在较大的局限性。由于对行政执法权力运行的整个过程缺乏跟踪监督，在实际工作中，被监管对象往往利用监督环节的空白，通过非正常渠道干扰人民银行的行政执法活动，影响了基层人民银行政行执法权力的公正性。另一方面，存在监督手段上的滞后性。法律审核、内部审计和执法监察都主要是对执法权力运行是否合法合规进行监督，而针对行政执法权力运行中执法部门和执法人员是否有效履行职责缺乏监督和评价手段，导致部分执法部门和执法人员放松懈怠，影响了基层人民银行执法权力的公正性。以近年来开展的综合执法检查为例，就出现过部分执法部门和执法人员敷衍了事，在现场检查中走过场，简单抽查几份资料便草草结束的现象，导致综合执法检查质量难以提高，严重影响了综合执法检查效果。
二、对规范和强化基层人民银行行政执法权力运行的思考
(一)加快完善以《人民银行法》为核心的人民银行履职法律体系建设
首先，加快推进《人民银行法》修改进程。人民银行应抓住政府换届的有利时机，加快《人民银行法》为核心的人民银行履职法律制度体系研究，适时推出《人民银行法》修改草案。其次，加快对与人民银行履职实际不相适应的法律制度研究。对目前与人民银行履职实际不相适应的法律规定进行全面梳理，按照轻重缓急的原则，研究修改完善方案，在《人民银行法》修改完成后，迅速推动修订。最后，明确分支机构的职责。进一步明确人民银行分支机构履行监督管理职责，在《人民银行法》中明确规定，人民银行分支机构履行监督管理职责时有权对金融机构以及其他单位和个人进行检查监督，并采取法律规定的有关措施。
(二)适当简化人民银行执法程序规定
一是在保证程序正当的前提下，尽量简化设置执法工作环节。研究制定简易执法程序规定，对于轻微违法行为的行政执法以及风险低的常规性执法活动，允许执法人员采用简易程序，提高执法效率。二是提高执法形式的弹性。把约见谈话、综合评价、高管人员监督等具有弹性的执法规定纳入到法律制度中去，提高人民银行执法活动的灵活性，减少对单一执法形式的依赖。三是简化执法文书格式。减少不必要的执法格式文书制作，减轻执法人员的工作量，提高执法效率。
(三)整合人民银行内部行政执法资源
一是整合机构。设置专门的内部行政执法协调管理部门，如金融管理部门。同时，建立完善统一的协调管理机制，加强对人民银行各个执法职能部门的管理和协调，促进人民银行各项执法活动的协调一致。二是整合人员。建立人民银行执法人才库，制定相应的人才库管理办法，以执法职能部门为重点，以具有业务专长和综合素质为标准，筛选出执法人才入库培养。同时实行动态管理，完善考核淘汰机制，通过教育培训、评先评优和职称晋升等激励手段，促使其加强学习、提升其综合执法技能，逐步建立一支可以相互配合、交叉作业的高素质执法队伍。三是整合信息。依托人民银行完善的信息化系统，建立人民银行系统执法信息系统，实现从总行到各个分支机构执法信息共享。采取分级授权方式，方便各个分支机构及时将执法信息录入系统，同时让各个分支机构以及总行能快速了解人民银行执法工作动态，获取区域和全国的整体监管信息，站在全局的高度全面了解监管情况，统筹安排人民银行执法活动。
(四)提升对行政执法权力的监督效能
一是前置监督窗口。将行政执法权力监督窗口前移，合理分配监督力量，将法律监督、执法监察的监督窗口前移到执法活动前期阶段，特别是对现场检查等执法活动，采取由法律事务部门和纪检监察部门直接参与到现场监督，实现执法活动的过程监督。对于行政许可等活动，采取不定期、临时性抽查等方式进行监督。将内部审计的重点从侧重于对执法活动的事后监督转移到对执法活动的效能进行监督。二是拓展监督内容。改变以往合规性监督为主的监督模式，增强对执法部门和执法人员是否充分履行职责的监督，研究制定符合实际需要和具有较强可操作性的制度评价机制，同时将评价结果纳入到执法部门和执法人员的考核和评先评优中去，建立执法效能的正向激励机制。
参考文献
[1]刘士余.美国金融监管改革概论[M].北京：中国金融出版社，2011.
[2]卢菁.我在美联储监管银行[M].北京：清华大学出版社，2007.