对基层央行履行社会反腐职能的思考

摘要：中央银行除了承担《中国人民银行法》所赋予的行政职能外，还应承担相应的社会反腐职能。本文分析了基层央行履行社会反腐职责的现状和存在的问题，针对性地提出工作建议。
    关键词：基层央行，社会反腐，职能，工作建议

一、基层央行在履行社会反腐职能中的定位
    
    在履行社会反腐职责方面，由于《中国人民银行法》对此项职能并未作出明确的阐述，因此形成了二种不同的认识和观点：一种观点认为反腐倡廉职责是国务院组成部门都应具有的公共职责，是社会角色中公序良俗的一部分，无需在法定职责中予以明确。另一观点认为既然在法定职责中没有明确，社会反腐职能应有专门的机构去履行，基层央行仅仅起些协助作用即可。基层央行在履行社会反腐职能中如何定位，将直接关系到基层央行履行社会反腐职责的责任与义务、参与社会反腐的态度。人民银行及其分支机构可依据《中国人民银行法》赋予的法定职责，在履职过程中，通过制定法规和规范性文件，改善金融法制环境，增强法律的实效性和执行力，为金融企业依法合规经营、防范金融风险、打击金融犯罪以及为社会反腐败提供法律依据和保障，并从源头上预防和治理腐败。
    二、基层央行发挥社会反腐作用实践路径
    
    一是全面落实存款实名制，规范存款管理，可为反腐工作提供便捷的取证渠道和条件。《个人存款账户实名制规定》自2000年4月1日起颁布实施，经过不断完善，目前各家金融机构普遍实行身份证联网核查系统，有效减少了存款虚设户名和随意开户的情况发生。有效执行存款实名制是对非法资金取证及处罚的关键。
    二是强化账户管理，可以遏制或杜绝“小金库”情况的发生。“小金库”问题与腐败现象高度关联，对国家和社会的危害极大。“小金库”的存在又与账户管理密切相关。如若各个金融机构能严格按照账户管理的相关规定去执行，严格审查开户的条件，严把开户关，基层央行职能部门严格监管，严格履行《中国人民银行法》赋予的“维护支付、清算系统的正常运行”职能，“小金库”现象必然会有所收敛，并会得到逐步遏制。
    三是严格大额现金管理，阻击大额现金非法用途。人民银行下发《关于支付大额现金管理的通知》，从账户管理、大额现金提取程序、银行卡现金管理等方面，制定了有效措施，以防范和打击经济领域的犯罪。我们对大额支取现金实行了严格的预约、审查、登记备案、报告等管理制度，并对一些大额可疑的现金交易实行跟踪调查，可有效打击行贿受贿的犯罪。
    四是参与商业预付卡(购物卡)治理，防范利用商业预付卡洗钱、套现、偷逃税款以及行贿受贿情况发生。2011年5月，中国人民银行、监察部、国家预防腐败局等七部门联合下发了《关于规范商业预付卡管理的意见》，针对当前商业预付卡出现的市场监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题，从规范商业预付卡管理、严肃财经纪律、防范金融风险、促进反腐倡廉的角度提出了管理思路，并在商业预付卡的办理程序、金额限制、结算方式、财务管理等方面提出了明确的标准和要求，具有很强的操作性。
    五是实施反洗钱的管理，防堵洗钱行为。根据《中国人民银行法》第四条第十款的规定，中国人民银行应履行“指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”职责。同时《中华人民共和国反洗钱法》规定，基层央行有义务对金融机构上报的大额可疑交易进行有效的甄别，对相关的交易进行反洗钱调查，将有洗钱嫌疑的信息提交有关部门处理，有效封堵贪污贿赂资金通过洗钱途径掩盖真相逃避惩罚。
    六是协助公安部门对地下钱庄进行打击，防范国有资产流失。人民银行和国家外汇管理局可通过加强与公安部门的配合与协调，提供综合的金融数据、账户等信息，充分履行相关的监管职能。同时，以稳定币值为目标，加强外汇资金流入和结售汇管理，严密监测跨境资金流动，注重防范短期资本流动冲击，严厉打击地下钱庄和非法买卖外汇等违法犯罪行为。
    七是推行国库业务信息化，防范违规国库资金的支出，保证预算支出的正确执行。近年来，各级人民银行围绕国库业务集中支付改革，积极推动国库业务流程再造，加快国库信息化建设，先后开发建设了国库信息处理系统和管理系统、国库会计核算系统和数据集中系统。通过支付系统办理的支出、退库等业务，完整地记录在国库会计数据集中系统中心；通过系统对账控制，有效杜绝手工缴税方式下商业银行延压税款现象；通过银行卡刷卡缴税，大幅度减少缴税过程中现金交易量，避免税收征管人员挤占、挪用、贪污税款；通过预先设置的预算指标或用款额度，自动审核财政支出是否控制在预算范围内，及时堵住违规调库、混库、截留上级收入和违规拨款、退库业务发生。
    三、当前基层央行履行社会反腐职能面临的约束和困境
    
    (一)部分社会反腐职责受相关部门约束，独立履职难以进行。基层央行在履职过程中，如果与相关联动部门业务发生冲突时，其履行社会反腐职责的作用就难以得到保证。从管理实施的效果上看，会出现由于相关职责分工不够明确，对应的罚则不具操作性，执行起来则效果不佳。如：商业预付卡的管理问题，情况原本就较为复杂，尽管《关于规范商业预付卡管理的意见》在一些具体规定上进行了量化，但是具体到由哪个部门牵头，各个部门履行怎样的职责，整体协调由谁负责，责任如何追究等具体细节规定较为含糊，可操作性不强。
    (二)社会反腐职能分散，角色定位难以把握和确定。基层央行有可能为履行社会反腐职责发挥作用的承担者，分散在其内设的各个业务部门和岗位上。在社会反腐的工作中，基层央行到底充当什么角色？哪些职责是必须由基层央行来履行？这些问题没有一个明确的规定，也无相应的专门部门归口管理。基层央行虽然设有纪检监察办公室，但是其工作职责更多体现在对单位内部干部员工的教育监督上，而对如何履行社会反腐职责则无明确界定。
    (三)基层央行员工对履行社会反腐职责的认识不高。目前，在基层央行员工中较普遍的认为，社会反腐职能是政府和相关部门的事，缺乏对基层央行履行社会反腐职责责任感、重要性和必要性的认识，从主观上造成了基层央行履行社会反腐职责的主动性和介入度的不够。此外，基层央行的党组织关系属系统上下垂直管理，从党务上减少了与地方纪委、反贪局等部门反腐方面的横向联系，客观上也造成了条线分割的状况。
    (四)缺少比较成熟的工作制度与办法，履行社会反腐职责尚处于探索之中。基层央行履行社会反腐职责也是近些年来提出的新思路、新要求，具体如何操作，能做到什么程度，尚没有形成一套具体成熟的制度和方法，只是在实践过程中逐步完善健全，还有待于各个基层央行在实践中不断探索和积累经验。这也正是基层央行在履行社会反腐职责中往往是被动参与、配合参与而不是主动承担所面临的困境。
    四、强化基层央行履行社会反腐职责的几点建议
    
    (一)建立健全具有针对性和可操作性的相关法规制度。从角色定位上，对人民银行履行社会反腐职责的定位，应该在相关的工作职责中予以明确，提出具体的工作要求和指导意见。这样才能把此项工作列入基层央行议事日程，摆正位置，便于执行。同时，也可避免各单位对此项工作认识上的模糊，工作热情和成效的不尽人意。从政策法规层面上，对涉及到社会反腐职责的具体工作，要站在人民银行全局角度进行细化，制定切实可行的实施方案，确保取得预期效果。
    (二)构建信息沟通反馈机制，协调相关部门共享反腐信息。基层央行在日常金融管理、行政综合执法检查工作中积累了大量有价值的信息，利用这些信息，不单纯从业务角度上介定是操作不规范或一般性的违规问题，要从反腐倡廉角度有效筛选出隐藏着洗黑钱、违规账户、非法支付、逃套外汇等违纪违法的线索。并建立一个信息共享机制，制定一个定期与地方财政、税务、纪检监察、反贪局等部门反馈交换信息的工作机制，以获取有用数据信息，有效预防，切实打击腐败犯罪。
    (三)加强督查指导，逐步推进基层央行履行社会反腐职责作用发挥。履行社会反腐职责，对每个基层央行来讲，都是一项创新性的工作。在实施过程中，必然会遇到这样那样的困难和问题。对此，上级行的督查指导，相关部门的配合协调就显得尤为重要。基层央行在履行社会反腐职能时，要选择适当的平台，寻求此项工作的突破，不断强化社会责任意识，把此项工作逐步引向深入，有效提升社会对中央银行履行反腐职责的认知度和认同度。
    (四)拓展金融管理渠道，全面履行社会反腐职能。在当前经济金融全球化的大背景下，金融运行环境更加错综复杂，系统性风险的程度、深度和广度大大超过以往任何时期，特别是发生危机后的传染性极强。作为基层央行应当通过规范金融市场管理，建立健全风险控制机制，有效防范金融市场风险和道德风险。这也是央行履行社会反腐败职能的重要内容。随着社会金融的发展，应逐步将除证券、保险以外的小额贷款公司、担保公司、典当行等纳入央行社会反腐职责的监测范围，力求实现反腐机构及信息的全覆盖，全面履行好应尽的社会反腐职能。
    （作者单位： 中国人民银行郴州市中心支行）